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国务院安全生产委员会办公室


安委办字〔2004〕1号

关于印发河南省平顶山市石龙区煤矿安全管理经验的通知



各产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产委员会：
河南省平顶山市石龙区近几年来通过实施关井压产和煤矿安全专项整治，实现了乡镇煤矿由乱到治的历史转变，引起了国务院领导同志的高度重视并作出了重要批示。石龙区的经验主要有五条：一是地方各级党委、政府高度重视煤矿安全生产工作，层层建立安全管理责任制；二是政府向煤矿派驻安全矿长、技术矿长和安全特派员，保证一线安全措施的实施；三是推进煤矿技术进步，建立安全生产科技支撑体系；四是转变政府职能，建立完善的安全生产监督管理和服务体系；五是建立健全安全生产制度，强化安全管理的激励与约束机制。石龙区的经验，对全国乡镇煤矿安全生产工作具有较强的针对性和示范意义。
为认真贯彻国务院领导同志的重要批示精神，推广石龙区的经验，促进各地加强对煤矿的安全管理，推动建立健全煤矿安全生产长效机制，实现全国煤矿安全生产形势的稳定好转，现将石龙区的经验印发给你们，供各地参考借鉴。


二○○四年一月十二日



实行“三个委派” 推动“三项改进”
全力构建煤矿安全生产长效机制

中共平顶山市石龙区委员会
平顶山市石龙区人民政府


二○○三年十二月

平顶山市石龙区是全国重点产煤县（区）之一。二十世纪九十年代中期，由于资源管理混乱，安全管理松懈，矿井布局过密，造成重、特大事故连续发生，被媒体称之为“死亡黑三角”。近年来，我们按照国家有关安全生产的法律、法规及河南省、平顶山市的有关要求，采取强有力措施整顿矿业秩序，对安全管理体制进行脱胎换骨的改造，一举扭转了安全生产被动局面，创造了连续五年百万吨死亡率为零的历史记录。我们的具体做法可概括为坚持“四堵三疏”，实行“三个委派”，推动“三项改进”。
一、坚持“四堵三疏”，大力整顿煤矿生产秩序
石龙区位于平顶山市西部，在37.9平方公里的土地上，含煤面积高达28平方公里，是平顶山煤田韩梁矿区的中心部分，煤层厚、煤质好，乡镇煤矿的发展曾经为地方经济建设做出了积极的贡献。但是，由于小煤矿盲目发展，加之煤炭资源管理一度处于失控状态，最多时全区共有煤矿640多座，平均每平方公里28座。开办煤矿的矿主成分非常复杂，农民占有很大比例，其中有不少文盲或半文盲，他们既不懂技术又不懂安全，“昨天扛锄头，今天当矿头，安全不安全，出煤就是钱”。在经济利益驱动下，乱掘乱挖，哄抢资源，系统不完善，通风能力不配套，导致重、特大事故频发。1996年至1998年10月间，全区煤矿共发生8起重、特大事故，死亡252人，百万吨死亡率高达113。连续不断的重、特大事故，不但给众多矿工家庭造成了极大伤害，而且也严重影响了我区的对外形象，制约了地方经济发展。
面对严峻的安全生产形势，平顶山市委、市政府高度重视，果断决策，把整顿小煤矿作为全市“六大攻坚战”之一进行重点部署。平顶山市人民政府连续颁发了五个政府令，建立了严防死守责任制，强力整顿矿山秩序，市委、市政府还及时调整了石龙区的党政领导班子。新一届区委、区政府站在讲政治、保稳定、促发展的高度，认真贯彻落实国家关于安全生产的法律、法规和市委、市政府的各项决策，顶住来自各方面的压力甚至生命威胁，决定采用“疏堵结合”的策略，县级领导分头包矿，从治乱入手，用铁面孔、铁心肠、铁手腕对全区煤矿进行强力整顿。我们采取的主要措施是：
四堵：一是坚决堵住证照不全、非法开采的矿井；二是坚决堵住超层越界、危及相邻煤矿安全生产的矿井；三是坚决堵住安全生产条件差、限期整改达标无望的矿井；四是坚决堵住矿主不服整顿、我行我素、安全和法律意识淡薄的矿井。对上述矿井一律拉倒井架、拆除设备、封死井筒，不留丝毫死灰复燃的条件。
三疏：一是合理疏导证照齐全、规模较大的矿井逐步走上规模化经营的道路；二是合理疏导安全生产条件好、资源可靠的矿井逐步实现安全质量标准化目标；三是合理疏导安全法律意识强，有发展潜力且服从整顿的矿井在规定期限达到安全生产标准。对上述矿井一律先停产整顿，待检查验收合格后，方可恢复生产。
两理顺：一是理顺资源审批关系。通过市政府协调，辖区内四大国有煤矿的弃采煤田一律划归石龙区，由区政府统一规划开采，坚决杜绝随意划拨资源，随意合伙办矿的违法行为。二是理顺供电关系。全区所有煤矿，一律由石龙区华辰供电公司独家供电，坚决杜绝多头供电、你停我供的不正常现象。
一联合：即对距离较近、合法开采的两处矿井进行规划联合，采取一方购买或两井股份合作的办法，上规模，上档次。
1998年以来，通过治理整顿，我区共关掉煤矿500余座，占全部矿井的80%，对安全条件较好的煤矿进行优化重组，保留了73座矿井，从而整合了资源，优化了环境，控制了混乱局面，为煤矿安全生产奠定了良好基础。
二、实行“三个委派”，充分发挥政府监督职能
煤矿安全生产的过程，实际上就是人类与自然灾害不断斗争的过程。在这个过程中，人的主观能动性是最具生命力和创造力的因素。我们认为，当面对文化素质低下、安全意识淡薄的矿主群体时，作为地方政府，绝不可听之任之，而是要抱着对人民生命财产高度负责的态度，加大监管力度，强制性地消除隐患，保证煤矿安全生产。基于这种理念，我们在大力整顿煤矿生产秩序之后，就把工作的重点转移到建立稳定、长效的煤矿安全生产管理机制上来，在治本上下功夫，把政府的监管作用直接化、明朗化、经常化。我们采取的措施是“三个委派”。
一是向煤矿派驻安全矿长。安全矿长受政府委托行使对煤矿安全生产的指挥权、管理权和监督权。我们主要从国有大型煤矿及长期在乡镇煤矿工作的管理人员中公开招聘安全矿长，要求的条件是：必须具有较强的政治素质和管理能力，必须是从事5年以上煤矿工作的专业技术人员或管理人员，一般应具有大专以上文化程度。我们要求安全矿长每月必须上岗25天以上，下井不得少于15个班次，给予的工资待遇是国有煤矿技术人员的2—5倍，对其实行百分考核，动态管理，优胜劣汰。我们还明确了矿主与安全矿长的关系。矿主作为法人代表，主要对生产经营负责。安全矿长作为政府派驻代表，在整个煤矿安全生产指挥体系中处于中心地位，对煤矿安全生产负总责，重大隐患不排除或在不安全条件下，安全矿长有权责令停产。安全矿长归区政府职能部门直接管理，矿主无权任免安全矿长。1998年10月，我们在新闻媒体上发布公告，公开招聘安全矿长，从190多名报名者中择优录用90多名，经集中培训后正式上岗，成为首批安全矿长。到2003年底，已招聘、更换3批350余人次。自委派安全矿长以来，全区煤矿共排查隐患3000余处，整改率达90%以上。在安全矿长现场监督下，矿主安全意识明显提高，安全制度得到落实，安全状况显著改观。
二是向煤矿派驻技术副矿长。在向煤矿委派安全矿长之后，针对乡镇煤矿技术人员缺乏、设备管理落后的现实情况，我们意识到煤矿技术进步对于保证煤矿长治久安同样具有重要性和紧迫性，只有促进技术进步、加大技改投资，才能够提高科学管理水平，从根本上预防和杜绝事故。因此，我们向全区煤矿派驻技术副矿长，主要任务是负责矿井的技术改造、设备更新、技术服务和技术培训等。几年来，我们不仅解决了乡镇煤矿技术力量极度薄弱的问题，而且还对每座煤矿的地质构造和灾害成因进行了全面普查分析，组织实施技术改造，有效地预防了水、火、瓦斯等自然条件可能造成的事故。
三是向煤矿派驻安全特派员。尽管我们向煤矿派驻了安全矿长和技术副矿长，但他们履行职责的情况如何、能力素质、责任感怎样、能否和矿主处理好关系，这些情况我们都需要掌握，更需要方便、快捷地了解各个煤矿的安全生产形势。为此，我们从监督煤矿安全和锻炼干部的双重考虑出发，从区直机关抽调150名青年干部担任煤矿安全特派员，他们2人一矿，代表区政府对煤矿安全工作进行全方位监督和调查。我们还成立了特派员工作办公室，使特派员能够集中整理信息、汇报情况。几年来，安全特派员共收集信息1000余条，写出情况反映和调查报告近200篇，使区委、区政府及时掌握了煤矿安全动态，做出正确决策。
三、推动“三项改进”，全面提高矿井抗灾能力
我们在强调“以人为本”理念，通过发挥人的主观能动性改变安全生产落后局面的同时，对煤矿安全生产的基础条件也进行了全面改造，使安全管理水平有了新的提高。
一是推动科学防治的改进。我们成立了石龙区乡镇煤矿重大灾害事故防治研究小组，聘请焦作工学院教授为顾问，对全区煤矿的地质条件及水、火、瓦斯的赋存分布情况进行资料收集和综合分析，初步划定了灾害危险区域及防治对策。并分别成立了水、火、瓦斯灾害防治现场指导小组，对隐患及时实施了相应的整治措施。该项目填补了全省空白，荣获省、市科技进步奖，产生了良好的社会效益和经济效益，有关专家给予了高度评价。
二是推动安全装备的改进。1999年以来，我们先后投入1.5亿元，对全区煤矿提升、通风、供电、监控系统等方面主要设施进行技术改进。目前，所有矿井提升系统普遍安装了防坠器、自动刹车和防过卷装置；通风系统普遍使用15KW以上主要通风机、局部通风机配套双压边阻燃风筒；供电系统实现了双回路，安装了检漏继电器、风电闭锁、瓦斯电闭锁和煤电钻综合保护装置；运输系统淘汰了人力车，30%以上矿井实现了机械化运输。今年以来，我们又投入资金1300余万元用于安全设施的更新，采用光学瓦斯鉴定器、便携式瓦斯报警仪和自动瓦斯监控三结合的瓦斯监测系统，改变了瓦斯检查仅靠瓦检员的落后方式。每个矿都安装了安全调度电脑监控系统，使井上主要部位，井下主要巷道和工作面始终处于监控之中。在此基础上又建成了全区煤矿安全生产信息网络监控调度中心，在区调度室内即可及时掌握每个矿井的安全动态。
三是推动了采掘工艺的改进。由于我区煤矿大多是开采国有大矿的弃采煤田，地质条件复杂，原来的高落式采煤工艺存在隐患。为创造良好的安全生产条件，我们报请主管部门同意，大胆尝试，在全区煤矿广泛采用“双巷掘进，短距离通风，后退式回采”的采煤工艺，并制定了一整套严格的审批和监督管理办法，采煤工艺的改进大大增强了煤矿生产的安全系数。
此外，我们还大力加强对煤矿职工的岗前培训，始终坚持对煤矿矿长的轮训制度，做到持证上岗。1998年以来，共举办各类培训班80余期，培训人员3万余人次。几年来，共编写教材12种，制作安全教育专题片400多本，每年在全区煤矿放映300多场，有效提高了职工整体素质，增强了职工自我保安能力。
通过近几年的努力，实现了安全生产，规范了矿业秩序，提升了矿井规模，延长了煤矿寿命，带来了可观的经济效益。2003年，全区生产原煤200余万吨，实现利税1400余万元，分别比1998年增长112%和280%。
我们始终认为，在石龙区抓煤矿安全是压倒一切的政治任务，是落实“三个代表”重要思想的重要举措，也是抓经济建设的重要手段。因此，我们千方百计调动一切积极因素，动员方方面面的力量，促进乡镇煤矿自我加压、自我整改，逐步达到规模上档次、安全创水平的目标，我们以“四堵三疏”为基础，“三个委派”为核心，“三项改进”为主要措施，实行严防死守责任制，逐级签订责任书，形成了环环相扣、层层负责的煤矿安全责任体系，初步形成了安全生产监控网络，覆盖了全区煤矿的各个层面。我们的体会是，作为一级党委、政府，只要认真实践“三个代表”重要思想，认真贯彻落实“安全第一，预防为主”方针，时时处处想到党和人民的利益，常抓不懈，就一定会取得实效，实现煤矿安全生产的长治久安。


　


黑龙江省牡丹江市人民政府


牡丹江市人民政府关于贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》的通知

牡政发[2004]8号


各县（市）、区人民政府，市政府各直属单位：

《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）已于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，将于2004年7月1日起施行。行政许可法的公布施行，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，深化行政审批制度改革，推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有重要意义。国务院和省政府十分重视行政许可法的贯彻实施工作，先后下发了《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》（国发〔2003〕23号）和《黑龙江省人民政府关于贯彻实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》（黑政发〔2004〕5号）等文件，为保证行政许可法在我市全面、正确地贯彻实施，结合我市实际，特通知如下:

一、进一步提高对贯彻实施行政许可法重要意义的认识

行政许可法是一部规范政府共同行为的重要法律，这部法律按照合法与合理、公正与透明、效能与便民、监督与责任的原则所确立的行政许可设定制度，实施行政许可的主体制度、相对集中行政许可权制度、“窗口式”办公制度、行政许可的统一办理、联合办理、集中办理制度，办理行政许可事项的书面审查制度、一次告知制度、期限制度、听证制度，行政机关对被许可人的监督检查制度，实施行政许可的责任制度等一系列制度，都是对现行行政许可制度的规范和重大改革，对进一步转变政府职能、改革行政管理方式和推进依法行政，都将产生深远影响。各级行政机关工作人员特别是领导干部，要从贯彻实施行政许可法是实践“三个代表”重要思想、坚持执政为民的具体表现，是完善社会主义市场经济体制的必然要求，是全面推进依法行政、建设法治政府的重大举措，是建设社会主义政治文明的重要内容，是进一步改善我市经济发展环境、振兴老工业基地和招商引资的重要保障的高度，充分认识贯彻实施行政许可法的重要意义。各县（市）、区政府要切实加强领导，真正把贯彻实施行政许可法作为政府的一项重要职责，作为政府法制建设的一项重要任务，作为推动政府职能转变的强大动力，对贯彻实施行政许可法作出具体部署，明确责任，狠抓落实，并以此为契机，进一步规范行政执法行为，提高行政执法水平，为深入实施工业立市战略，全面建设小康社会创造良好的法制环境。

二、认真开展行政许可法的学习、培训和宣传工作

各级行政机关工作人员特别是领导干部，要认真学习行政许可法，全面了解它的立法精神，深刻领会它的精神实质。各县（市）、区政府和各部门要将行政许可法列为本机关中心组学习和“四五”普法的一项重要内容。在全市县处级领导干部培训和乡镇领导干部综合法律知识培训中，也要将行政许可法列为一项重要内容。市政府将通过以会代训和举办法律知识讲座的方式，分期分批组织各县（市）、区政府和市、县两级行政执法部门的领导班子成员的行政许可法学习。市和各县（市）政府法制机构要在本级政府的领导下，结合行政执法证件年检，有计划地组织行政执法人员的行政许可法培训工作，特别是对行政许可实施人员要按照学用结合的原则进行专门重点培训，使其在工作中能够自觉遵守和熟练运用行政许可法。在对全市公安系统交警、消防等执法人员进行综合法律知识培训时，要将行政许可法作为一项重要内容。各级各类行政执法部门要积极配合和主动开展涉及本部门、本系统的行政执法人员的培训工作，确保全体行政执法人员参加培训。培训结束后，市政府将组织一次全市行政许可实施人员的行政许可法考试。对考试不合格的行政执法人员，要暂扣其行政执法证件，并应离岗参加学习培训；经补考仍不合格的行政执法人员，应调离行政许可工作岗位；对不参加行政许可法培训或者培训成绩不合格的，公务员年度考核不得评为优秀等次。各县（市）、区政府要组织所属行政机关充分利用报刊、广播、电视、互联网等舆论宣传工具，采取发表文章、讲话、播发公益广告、发放宣传单等多种生动活泼的形式，广泛深入地宣传行政许可法，使广大人民群众一方面了解法律赋予的各项权利，依法维护自身的合法权益，并对行政机关的工作进行有效监督；另一方面明确自己应承担的义务，增强履行这些义务的自觉性。

三、抓紧做好有关行政许可规定和行政许可实施主体的清理工作

行政许可法规定除法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省政府规章外，其他规范性文件一律不得设定行政许可，行政许可原则上只能由行政机关实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权不得行使行政许可权，没有法律、法规或者规章的明确规定，行政机关不得委托其他行政机关实施行政许可，并对实施行政许可的条件、程序、期限和收费等都作出了明确规定。按照国务院和省政府的统一部署，我市要对现行有效的带有行政许可性质的事项及其实施主体、条件、程序、期限、收费等规定的各级各类政策性规范性文件和行政许可实施主体进行一次全面清理。对与行政许可法有关规定和立法精神不一致的文件，特别是对没有法律和行政法规依据的乱收费、乱年检、乱审验，以及限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，限制其他地区的商品进入本地区市场的文件，要坚决予以废止；对需要修改的文件，要在2004年7月1日前修改完毕，届时仍未修改完毕的，一律停止执行。对法律、法规以外的其他规范性文件授权组织实施行政许可的，或者没有法律、法规、规章依据行政机关自行委托实施行政许可的，或者行政机关内设机构以自己名义实施行政许可的，都要予以纠正。各级各类政策性规范性文件和各级行政许可实施主体的清理结果，都要向社会公布。对公布废止的文件有关部门仍然继续执行的，以及没有法定依据和法定职能仍然实施行政许可的，要严肃追究有关责任人员的行政责任。这次清理工作时间紧、任务重、难度大，各级行政机关要按照《牡丹江市关于开展有关行政许可规定和行政许可实施主体清理工作实施方案》（牡政办发〔2004〕7号）的要求，采取有效措施，抓紧时间，认真开展清理工作。市和县（市）、区政府法制机构，要切实发挥组织、督促、协调和指导作用，依法严格审核把关，确保清理工作进度和质量。

四、完善实施行政许可的配套制度

各级行政许可实施主体要严格执行行政许可法规定的行政许可实施程序，并结合实际，建立健全有关制度，改革行政管理方式，提高办事效率。要在2004年7月1日前制定统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定；受理、审查、听取行政许可申请人和利害关系人意见、听证、招标、拍卖、考试、检验检测检疫、登记等实施行政许可的具体工作程序制度；行政许可监督检查档案管理制度；实施行政许可的责任追究制度等，并将实施行政许可的事项、依据、实施主体、办理机构、所需条件、许可数量、申请书示范文本、法定程序和期限、法定收费项目的批准文件和标准等内容，以及需要申请人提交的全部材料的目录，在本机关的醒目位置予以公示。各县（市）、区政府要按照行政许可法的规定，总结经验，进一步建立完善行政许可的统一办理、联合办理和集中办理制度。要积极探索相对集中行政许可权制度，按照法定程序经国务院批准省政府决定后实施，进一步减少审批环节，改善我市经济发展环境。

五、加强对行政许可的监督工作

行政许可法强化了对行政机关实施行政许可的监督制度，并对行政机关及其工作人员实施行政许可、监督检查及其责任作了明确规定。各县（市）、区政府和各行政执法部门要采取有效措施，将这些规定落到实处。市政府将行政许可法的贯彻实施工作作为行政执法监督工作的重点，纳入行政执法责任制检查和考评范围。各县（市）、区政府要进一步落实完善涉及行政许可规定的规范性文件的备案审查制度、重大行政许可决定的备案制度、委托行政许可的备案制度、行政许可收费事项的备案制度、对违法和不当的行政许可决定的申诉检举制度等，建立长效监督机制。市和县（市）、区政府法制机构以及各行政执法部门法制机构，要通过明查暗访等方式加强对行政机关实施行政许可的监督检查，发现违法设定和实施行政许可的行为，要依法予以纠正，并对有关责任人员依法提出行政处分建议；各级监察机关和各行政执法部门的监察机构，要加大对实施行政许可行为的行政监察力度，发现应当追究法律责任的行为，要对有关责任人员依法给予行政处分；各级审计、财政、物价等部门要积极履行职责，发现行政机关在实施行政许可中违法收费的问题，要依法查处和纠正，确保行政许可法的各项规定落到实处。

六、切实保障行政许可实施经费

根据行政许可法的规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，除法律、行政法规另有规定外，不得收取任何费用。行政机关实施行政许可所需经费要列入预算，由同级财政予以保障。市和县（市）、区财政部门在编制年度财政预算时，要作出相应安排。要坚决杜绝出现行政机关通过实施行政许可违法收取费用以解决办公经费、人员福利等问题。依法应收取费用的，要严格执行“收支两条线”规定，所收费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分，财政部门也不得以任何形式向实施机关返还或者变相返还所收费用。各级行政机关学习、培训和宣传等贯彻实施行政许可法所需的经费应当及时提出预算，向本级财政部门申报，本级财政部门在编制年度财政预算时要作出相应安排，并按照批准的预算及时核拨。

七、以贯彻实施行政许可法为契机，加强政府法制建设，全面推进依法行政全面推进依法行政，建设法治政府，必须有一支政治素质和业务素质较高的政府法制工作专业队伍和行政执法队伍。各县（市）、区政府和各部门要按照国务院国发〔2003〕23号文件和省政府黑政发〔2004〕5号文件的要求，采取切实有效的措施，加强法制机构建设，进一步解决法制机构在机构设置、人员编制和经费方面的困难，使法制机构的设置、人员配备和经费同本地区、本部门的法制工作任务相适应，为他们开展工作创造必要的条件，充分发挥他们在本级政府和本部门依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。要关心这支队伍的成长和建设，建立定期培训制度，加强法制工作人员的再教育，每年至少组织他们参加1至2次业务培训，法制工作人员也要不断加强学习，提高自身的政治素质和业务水平，进一步提高运用法律手段解决各类复杂问题的能力，适应新时期政府法制工作的要求。加强行政执法队伍建设，全面提高行政执法人员的素质，是提高依法行政水平和改善我市经济发展环境的迫切需要。各县（市）、区政府和各部门要以贯彻实施行政许可法为契机，把行政执法队伍建设作为推进依法行政的一项基础性工作来抓，加强对他们的政治、业务特别是法律知识的培训，确保每个行政执法人员每年都能通过一定的形式参加必要的法律培训，并要严格执行持证执法和法律知识考试制度，进一步提高行政执法人员的政策法律水平、思想道德修养和依法行政能力，努力建设一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍，全面提高行政执法水平。

二○○四年三月十七日