关于全国第二批城市水土保持试点验收工作的通知

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广东省东莞市人民政府


关于印发《东莞市土地管理规定》的通知

东府〔2002〕12号

各镇人民政府（区办事处）、城区政府筹备组，市府直属各单位：

《东莞市土地管理规定》已由东莞市第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2001年12月25日通过，并由东莞市第十二届人民代表大会常务委员会于2002年1月1日予以公布，现印发给你们，请认真组织实施。

东莞市人民政府

二ΟΟ二年一月二十五日



东莞市土地管理规定



（2001年12月25日东莞市第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过）



第一章 总 则



第一条 为加强土地管理，保护土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条　本市行政区域内的土地规划、利用及保护活动，应遵守本规定。

第三条 市国土资源局是本市土地管理的行政主管部门，负责本市行政区域内土地的管理和监督工作以及本规定的组织实施。

国土资源分局是市国土资源局的派出机构，负责所在镇（区）的土地管理工作。

村民委员会应设立机构或指定专职人员协助国土资源分局负责辖区内的土地管理工作。

市计划、建设、规划、环保、房产、林业、农业、水利等行政管理部门，按各自职责权限协助实施本规定。



第二章 地籍管理



第四条 本市行政区域内的土地依法实行登记发证制度。

土地登记的申请人必须是土地权利人。土地权利人是法人的，由其法定代表人申请；土地是共有的，由共有人共同申请。

申请土地登记，申请人可依法委托代理人。

第五条 国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者和土地他项权利者应向市国土资源局提出土地登记申请，由市人民政府登记造册，核发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地使用证》或《土地他项权利证明书》，确定使用权、所有权或他项权利。

确认林地所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

第六条 集体土地所有权依法确认给各农村集体。依法属于村农民集体所有的土地，由村集体经济组织经营、管理；已经依法属于村民委员会、村民小组或分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村民委员会、村民小组或村内各该农村集体经济组织经营、管理；已经属于镇（区）农民集体所有的，由镇（区）农村集体经济组织经营、管理。

集体土地所有权的登记发证工作由市国土资源局根据本市的用地资料、技术条件等具体情形制定方案并组织实施。

第七条 依法改变土地权属或者因依法转让地上建筑物、附着物等而致土地使用权转移的，以及依法改变土地用途或其他土地登记内容的，必须向土地管理部门申请土地变更登记。

第八条 土地权利人应当在规定期限内向土地管理部门申请土地登记。

城镇范围（城镇中心区内居委会的管辖范围）内的国有土地登记按下列情形办理：

（一）未确认土地使用权的商品房，土地权利人应到土地管理部门办理土地登记手续。

（二）非商品房屋的土地变更登记，按下列不同情况办理：

1、地上建设工程项目未竣工或地上无建筑物、构筑物的，土地权属或用途发生变更，直接到土地管理部门办理土地变更手续。

2、地上的建设工程项目已竣工，土地连同地上建筑物、构筑物权属或用途变更的，土地权利人先到土地管理部门办理土地变更登记手续，后到房产管理部门办理房产变更手续。

房产管理部门在受理上述房产登记申请后，应将土地使用证送同级土地管理部门查验核实，土地管理部门查验核实后送回房产管理部门。房产管理部门办理房地产权证书时，在土地使用证上注明“已换领房地产权证”字样，将土地使用证发还土地权利人。

（三）以出让方式取得土地使用权的权利人，申请改变《国有土地使用权宗地出让合同》约定的建设条件、土地用途或规划要点的，必须办理土地变更手续，土地管理部门相应调整土地使用权出让金和变更土地登记内容。

土地权利人凭变更后的土地使用证和出让合同到房产管理部门申请办理房产登记。房产管理部门在受理登记申请后，应将土地使用证送同级土地管理部门查验核实，根据土地管理部门出具的审核意见，办理房地产权证，并在土地使用证上注明“已换领房地产权证”字样，将土地使用证发还土地权利人。

城镇范围以外的，应由土地管理部门、房产管理部门依据各自的职责，分别核发土地使用证、房屋所有权证。

第九条 城镇范围内的国有土地使用权依法进行出租、抵押，已办理土地登记的，应向土地管理部门申请办理出租、抵押登记。

第十条 申请土地登记应向土地所在地的土地管理部门提交下列资料：

（一）申请人的身份证明；

（二）土地权属来源证明或者权利证书、地上物权属证明材料；

（三）土地权属变更或者土地他项权利的合同书或者批准文件；

（四）缴纳有关税费的证明；

（五）土地登记申请表；

（六）法律、法规规定的其他证明文件。

第十一条 土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门查证核实后应当办理更正登记；有关权利关系人也可以申请更正登记。

土地权利人隐瞒事实，采取欺骗手段非法骗取土地登记的，土地管理部门查证核实后应予以撤销该登记，注销相应的土地证书。

第十二条 市国土资源局应建立、健全地籍管理档案，地籍档案实行查询有偿使用制度。档案查询的有偿使用标准由市国土资源局会同物价部门制定。

第十三条 土地证书是土地权利人拥有合法土地权利的法律凭证，任何单位和个人不得非法扣留、涂改或销毁。土地证书破损、灭失的，土地权利人可向原土地登记发证机关申请换发、补发。

第十四条 实行土地证书的定期查验制度。市国土资源局应根据土地管理的需要，确定土地证书查验的范围和时间并发布通告。土地权利人应当如实提供土地权属和使用现状等资料，不得隐瞒和阻挠土地证书查验工作。

第十五条 市国土资源局应依照有关规定和本市实际，统一制定规程和技术标准，组织实施本市辖区内数字化地形测量和建成区、规划建设区数字化地籍测量，并及时更新资料和完善地籍管理制度，建立地籍管理信息系统。



第三章 土地利用总体规划



第十六条 市、镇（区）土地利用总体规划应当依据上级土地利用总体规划编制，实行分级审批。市土地利用总体规划由市人民政府组织市国土资源局和其他有关部门编制，上报省人民政府批准；镇（区）土地利用总体规划由镇人民政府（区办事处）编制，上报市人民政府批准。

镇人民政府（区办事处）编制的镇（区）土地利用总体规划中的建设用地总量、耕地保有量、基本农田保护区面积和占补耕地量应符合市级土地利用总体规划确定的控制指标。

镇（区）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

第十七条 经批准的市、镇（区）土地利用总体规划是实行土地用途管制制度的依据，需修改或者调整的，应当按法定程序报原批准机关批准。编制土地利用年度计划、审核城镇建设规模、审批农用地转建设用地、划定基本农田保护区、编制土地开发整理专项规划等，应当以土地利用总体规划为依据。

城市总体规划、交通建设规划、环保规划等专业规划，应当与土地利用总体规划相衔接。

第十八条 市、镇人民政府（区办事处）应严格执行上级下达的土地利用年度计划，实行建设用地总量控制。

市国土资源局应当根据上级人民政府下达的农用地转用指标、占补耕地指标和土地开发整理计划指标，按年度拟定执行方案，报市人民政府批准后，分解下达各镇人民政府（区办事处）。各镇人民政府（区办事处）应严格执行市人民政府下达的年度用地计划，建立年度各项用地指标台帐制度。

第十九条 镇人民政府（区办事处）负责土地利用总体规划确定的本镇（区）内耕地占补平衡指标任务，并执行耕地保护任期目标责任制。

第二十条 建立土地调查、统计制度，对全市土地利用状况实行动态监测。

土地管理部门应当根据国家土地调查和统计的规定，会同有关部门进行土地调查和统计，每年开展一次土地变更调查并进行统计汇总，每五年进行一次土地利用现状调查，更换工作图件，保持土地管理资料的现势性。土地所有者和土地使用者应按照有关规定配合调查、统计、监测，如实提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。

土地调查结果经批准后，应向社会公布，作为编制土地利用总体规划的依据。



第四章 耕地保护与开发



第二十一条 加强耕地保护，严格控制耕地转为非耕地。各级人民政府应严格执行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按规定缴纳耕地开垦费，该项专款用于开垦新的耕地。

第二十二条 各级人民政府应严格执行基本农田保护制度。已划定的基本农田保护区，任何单位或个人不得侵占或擅自改变其用途。

各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止基本农田水土流失和污染土地。

禁止占用基本农田建窑、建坟或者擅自在基本农田保护区内建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用基本农田发展林果业或挖塘养殖。

第二十三条 各级人民政府应当按照土地利用总体规划组织农用土地开发。市农用土地开发年度计划由市国土资源局会同计划、农业、财政等部门编制，报市人民政府批准后实施。

各镇人民政府（区办事处）应当有规划、有计划地组织土地整理工作。凡通过整理道路、河涌、荒丘等或改造、搬迁村庄而新增耕地的，经有关部门验收合格，其新增耕地可按国家规定折抵建设占用耕地的补偿指标。

不具备耕地开发条件的，应向市国土资源局申请，统一安排参加省国土资源厅组织的易地开发补充耕地，享受易地开发补充耕地指标、耕地保有量指标和农用地转用奖励指标。

第二十四条 新增建设用地的土地有偿使用费和耕地开垦费中地方留成部份，纳入市土地开发资金管理，用于土地开发和土地整理。

因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的，用地单位或个人应按有关规定进行复垦或缴纳土地复垦费。复垦的土地应优先用于农业。

第二十五条 禁止任何单位或个人闲置、荒芜耕地。对不再用于农业生产、不履行土地承包合同而弃耕的土地，应依法收回承包权。



第五章 建设用地



第二十六条 建设占用土地，应符合市土地利用总体规划和土地利用年度计划。年度建设用地指标优先安排国家和省的重点建设项目用地、市人民政府确定的重点建设项目用地和高科技建设项目用地。属国家《禁止供地项目目录》的建设项目，不予提供建设用地；属国家《限制供地项目目录》的建设项目，应先取得国土资源部或省国土资源厅许可，才予办理有关用地审批手续。

第二十七条 建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用土地5公顷以下的，农村集体经济组织进行非农业建设使用本集体所有的未利用地5公顷以下的，或在土地利用总体规划确定的城镇、村庄建设用地范围内为实施城镇、村庄规划使用建设用地的，由市人民政府审批；将农民集体土地征为国有的，须报省人民政府或国务院批准。

第二十八条 建设项目需使用国有土地的，除按国家规定可以划拨方式供地外，应以有偿出让方式取得土地使用权。经营性房地产项目用地，实行招标、拍卖出让，具体办法按市人民政府的有关规定执行。

第二十九条 建设用地审批应遵循“城镇进圈、工业进园、民宅进区”的原则。

城镇居民住宅、商业、文化教育及其他生活设施等城镇建设用地，应在土地利用总体规划划定的城镇建设用地区内安排；工业建设用地，应在土地利用总体规划划定的市、镇（区）工业园区内安排；农村居民住宅、生活设施等用地，应在土地利用总体规划划定的村庄建设用地区内安排。

能源、交通、水利、矿产、军事设施等建设项目，确需使用上述范围以外的土地的，应按照依法批准的建设用地文件和土地利用总体规划的布局合理安排。

市、镇（区）工业园区具体管理办法，由市人民政府制定。

第三十条 建设用地申请程序：

（一）建设用地预审。用地单位或个人，应在建设项目可行性论证的同时，向市国土资源局提出建设用地预审申请。市国土资源局对建设用地有关事项进行预审，并根据预审结果和土地利用年度计划核定用地指标，向申请人核发《建设项目用地预审报告书》。

（二）建设用地申请。建设项目被批准后，申请人凭下列资料向市国土资源局提出建设用地申请：

1、用地申请报告（属使用农地的，还应提交农地转用指标批复文件、补充耕地方案或缴交耕地开垦费凭证）；

2、建设项目计划任务书或政府批准投资建设的其他文件；

3、《建设项目用地预审报告书》；

4、申请人的身份证明；

5、建设项目选址的地形图及建设平面布置图；

6、规划部门核发的《建设用地规划许可证》；

7、用地涉及环保、消防、林业、水利等事项的，须提交有关部门的书面意见；

8、法律、法规规定的其他文件资料。

市国土资源局对申请资料审查后，报有审批权的人民政府批准。对不符合申请条件或申请资料不符合要求的，市国土资源局应自受理申请之日起十五个工作日内书面通知申请人。

第三十一条 经依法批准的建设用地，市国土资源局应公告并书面通知申请人。属划拨用地的，由市国土资源局发给《土地划拨决定书》；属出让供地的，由市国土资源局与用地者签订《国有土地使用权出让合同》，发给《建设用地批准书》。

第三十二条　建设用地的土地使用者应依法缴纳有关税费。

第三十三条 建立土地收购储备制度。东莞市土地储备中心受市人民政府委托负责具体实施土地收购、储备及相关的土地征用等工作。

第三十四条 农村村民建住宅，镇或村公共设施、公益事业需使用农民集体所有土地的，由农村集体经济组织或建设单位按建设用地报批程序经镇人民政府（区办事处）审核后，向市国土资源局提出申请，报市人民政府批准。

城镇规划区内不得新增单家独院式住宅用地，提倡建公寓式楼房。根据城市建设需要，应当有计划地整治城中村，城中村用地应依法征用后纳入土地储备库。农村村民只允许按一户一宅的规定申请使用本村集体土地建设住宅，规划宅基地应贯彻合理利用土地、切实保护耕地的原则，一般按每户宅基地120至150平方米的标准执行，占用耕地较多的镇（区）严格按省的规定执行。鼓励以拆旧建新、改造旧村庄、规划新农村的方式建农村住宅，推广农民公寓式住宅。

涉及农地转用途的，由各镇人民政府（区办事处）根据土地利用年度计划，拟定农地转用方案、耕地补充方案，经市国土资源局审查后统一上报审批。

第三十五条 农、林、牧、渔生产占用农用地建永久性建筑物的，应办理建设用地审批手续。

第三十六条 临时使用土地的，使用者应与权属单位签订临时使用土地合同，经市国土资源局批准后办理临时用地登记。临时用地期限应不超过两年，不得兴建永久性建筑物。使用合同期满，使用者应交还土地，恢复土地的原使用状况，注销登记。

第三十七条 市国土资源局应建立闲置土地检查处理制度，定期对辖区内的建设用地使用情况进行检查，对逾期不开发建设、经依法确认为闲置土地的，按照法律、法规规定及时处理，并将处理情况报市人民政府。

第三十八条 征用土地应当根据社会经济发展和城市总体规划、土地利用总体规划的需要，按照土地开发供应计划的安排，实行有计划征用。

确立市人民政府统一征用土地制度。需征用农民集体所有土地的，由市国土资源局根据职责和法定程序，代表市人民政府负责组织征地的审查报批和具体实施工作。

第三十九条 征用土地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿的具体标准和计算办法，由市人民政府根据国家和省有关法律、法规制定。

土地补偿费、安置补助费应支付给被征土地的农村集体经济组织，土地补偿费应按规定用于发展集体生产，安置补助费应按规定用于安置剩余劳动力，地上附着物及青苗补偿费应支付给地上附着物及青苗的所有者。土地补偿费的兑现手续必须凭土地权属证明等文件办理。

镇人民政府（区办事处）应当对征地补偿费用的管理使用和收益的分配进行指导和监督。农村集体经济组织应将征用土地的补偿费用的收支状况向村民公布，接受监督，不得侵占、挪用、克扣、截留、私分征地补偿费用。

第四十条 土地被征用后，应依法办理土地权属变更登记、修改或更换权利证书，按规定核减农业税和粮食定购任务。



第六章 土地使用权交易管理



第四十一条 土地使用权转让、出租和抵押，应当符合法律、法规规定的条件，并应当向市国土资源局申请办理审核和登记手续。

第四十二条 下列情形的土地使用权交易行为，应报市国土资源局审核：

（一）将以有偿方式取得的国有土地使用权进行转让的；

（二）划拨土地使用权转让、出租、抵押的；

（三）改变土地用途或使用条件的；

（四）土地使用权分割转让的；

（五）法律、法规规定批准的其他情形。

第四十三条 下列情形不得进行土地使用权交易：

（一）土地权属有争议的；

（二）未依法领取土地证书的；

（三）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其它形式限制土地权利的；

（四）市人民政府依法决定收回土地使用权的；

（五）共有土地使用权未经共有人书面同意的；

（六）未按本规定办理审核、审批手续的；

（七）已办理土地抵押登记但未经抵押权人同意的；

（八）法律、法规规定禁止交易的其它情形。

第四十四条　以出让方式取得的土地使用权，必须在缴清土地使用权出让金、取得国有土地使用证并按法律、法规和出让合同规定的条件对土地进行投资开发后，方可进行转让、出租。

以划拨方式取得的土地使用权转让或因转让地上建筑物导致土地使用权转移的，应当向市国土资源局提出申请，准予转让的，应当由转让方补办出让手续、缴纳出让金。

出租以划拨方式取得的土地使用权的，应当向市国土资源局提出申请，准予出租的，应当由出租方办理出让手续，缴纳出让金或以出租所得收益抵交出让金。

第四十五条 市人民政府应加强对土地交易市场的管理，建立和完善有形土地市场，规范土地交易行为。

东莞市土地交易中心是市人民政府指定的土地交易综合场所。

土地使用权交易应当遵循公平、公开、公正的原则。

第四十六条 下列情形的土地使用权交易，必须进入市土地交易中心公开进行招标、拍卖：

（一）政府出让经营性房地产项目（指商品住宅、写字楼、商铺、酒店及高级娱乐设施，不包括工业厂房和经济适用住房）及其他具有竞投性的项目用地；

（二）原经批准划拨或出让，因改变原批准土地用途、使用条件并用于经营性房地产项目的土地；

（三）法律、法规规定应公开进行招标、拍卖的其他情形。

经人民法院判决需拍卖、变卖用于清偿债务的土地使用权，可由法院自行选择拍卖机构，但选择市土地交易中心以外的拍卖机构的，应向市土地交易中心办理有关手续。

第四十七条 下列情形的土地使用权交易，必须进入市土地交易中心进行交易或者办理交易鉴证手续：

（一）将以有偿方式取得的国有土地使用权进行转让、出租、抵押的；

（二）划拨土地使用权转让、出租、抵押，或者以土地使用权作价入股合营、合作的；

（三）国有、集体企业改组、改制、改造等涉及土地资产处置的。

第四十八条 申请土地使用权交易的，申请人应向市土地交易中心提交以下资料：

（一）申请书；

（二）土地使用权交易申请表；

（三）交易土地的权属证明；

（四）法人代表身份证明；

（五）按规定需评估的，提交评估报告；

（六）按规定需办理公证的，提交公证文件；

（七）法律、法规规定的其他资料。

第四十九条 实行土地使用权价格评估制度。土地使用权价格评估，应遵循公正、公平的原则，以公布的基准地价和标定地价为基础，参照市场价格，由依法设立的具有土地评估资质的中介服务机构评估。地价评估结果涉及国家土地收益的，必须报市国土资源局确认。

对全市建成区和规划建设区的土地进行分等定级。根据土地分等定级的有关规定，市人民政府制定和公布基准地价，由市国土资源局负责组织具体实施和管理。

土地评估中介服务机构办理营业执照后，应到市国土资源局备案。

第五十条 土地使用权入市交易的，申请人应先委托省级以上国土部门批准的具备土地评估资格的评估机构评估地价，地价评估结果报市国土资源局备案。

第五十一条 经批准同意的土地使用权交易，按有关规定缴纳税费后，市国土资源局方予办理土地变更登记手续。

第五十二条 划拨土地使用权需要抵押的，应当先进行地价评估，由市国土资源局核定土地出让金。



第七章 监督检查



第五十三条 市国土资源局对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，镇人民政府（区办事处）应当予以协助。

第五十四条 市国土资源局依法履行监督检查职责时，有权采取下列措施：

（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制。

被检查的单位或者个人必须如实提供，不得转移、销毁有关文件和资料，不得提供虚假的文件和资料。

（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利和土地使用情况等问题作出说明，也可向当事人、证人或者关系人提出询问。

（三）进入被检查单位或个人非法占用的土地现场进行勘测、拍照、摄像。

被检查的单位或个人应当配合并提供便利条件，不得拒绝或阻挠。

当事人拒绝配合的，不影响勘验的进行。

（四）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物，必要时，可以申请人民法院冻结其银行账户。

（五）行政处罚决定生效后，发现违法行为人为逃避法律制裁而隐匿、转移违法所得或者可能妨碍土地行政处罚实施的，可依法申请人民法院对违法行为人的财产进行查封或冻结其银行存款。

（六）责令非法占用土地的单位或者个人停止正在进行的违反土地管理法律、法规的行为。

（七）对非法占用土地进行建设的，采取暂扣施工设备、建筑材料等措施及时予以制止。

对暂扣的施工设备、建筑材料等，应出具暂扣清单送达当事人；暂扣期限一般不超过3个月，特殊情况需要延长期限的，应经市国土资源局负责人批准，但延长期不得超过2个月。

暂扣的施工设备、建筑材料可以委托有关单位保管，暂扣和保管的费用由被暂扣人承担。

（八）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止为其办理有关土地审批、登记手续。

第五十五条 阻挠、干涉和妨碍土地管理监督检查人员依法执行职务，或者对土地管理监督检查人员、举报土地违法行为的举报人打击报复的，对有关责任人员依法给予行政处罚，有关责任人员是国家工作人员的，按管理权限给予行政处分；违反治安管理规定的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第五十六条 土地管理监督检查人员依法履行监督检查职责时，应当出示省人民政府统一制发的行政执法证件或者法律、行政法规规定的执法证件。

第五十七条 对在土地管理监督检查中发现的国家工作人员的土地违法行为，应当向有关机关或主管部门反映，并可以提出对该国家工作人员给予行政处分的建议。

土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，移交司法机关处理；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

第五十八条 对发生土地违法行为的单位和个人，由市国土资源局按照土地管理的法律、法规规定给予行政处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或依法提起行政诉讼。

第五十九条 对揭发和举报土地违法行为有功的人员，市人民政府应当给予表彰或奖励。



第八章 附 则



第六十条 本规定由市国土资源局负责解释，自公布之日起施行。过去本市有关土地管理的文件、规定与本规定有抵触的，按本规定执行。


　　一、物件致害责任立法体例的比较与选择

　　在现代侵权法上，因物引起的责任占有相当重要的地位，不仅与一般过错侵权责任并驾齐驱，甚至有凌驾其上的趋势。在《侵权责任法》起草过程中，存在以下几种立法例供立法者选择：一是“一般条款+部分列举”的模式。这一立法例的典型是《法国民法典》。这一立法模式的特点是，在民法典中设有涵盖所有物的损害的一般条款，外加部分类型的列举，并且在民法典之外的特别法中发展起危险物致害、产品致害等类型。二是“部分列举”的模式。这一立法例的代表是德国法、日本法和英美法。这一立法模式的特点是，在民法典(或成文法律汇编)中，没有设立涵盖所有物的损害的一般条款，只对特定类型的物引起的损害进行部分列举，除了具有高度危险性的动产，其他所有类型的动产致害均视为“人的行为”，适用一般过错侵权责任来处理。三是“一般条款+完全列举”的模式。这一立法例的代表是埃塞俄比亚法。这一立法例的特点是，在民法典中设有关于物的损害责任的一般条款，并且对各种类型的物的损害责任进行了全部列举，涵盖了可能出现的所有情形。四是“完全列举”的模式。这一立法例的代表是荷兰法。这一立法例的特点是，在民法典中未设立因物引起的损害的一般条款，只对全部类型的物的损害责任进行周延性列举。

　　综观四种立法例，分歧主要集中在两个方面：一为是否设立关于物的损害责任的一般条款；二为对危险物、动物、产品、机动车以外的动产致害责任的思考进路。中国的立法者最终选择了法典化的进路，对因物引起的损害责任进行了全面的规定。在《侵权责任法》中，第五章、第六章、第九章、第十章和第十一章分别规定了产品责任、机动车责任、危险物致害责任、动物致害责任和物件致害责任五种类型的物的损害责任。从整体上看，《侵权责任法》借鉴了《荷兰民法典》的做法，大体上采取了“完全列举”的立法模式。本文所讨论的物件致害责任，是这种“完全列举”体系中的一部分。这里的“物件”，是狭义上的物，特指机动车、产品、危险物、动物以外的普通无生命物。结合《侵权责任法》中其他类型的物的责任，可以概括出物件致害责任的主要特色：

　　第一，无一般条款的物件致害责任。首先，整部《侵权责任法》缺少关于物的损害责任的一般条款，即所谓“大”的一般条款，第6条第2款和第7条虽然分别规定了过错推定责任原则和无过错责任原则，但却是关于归责原则的规定，对物的损害责任没有统领作用。其次，第十一章缺少关于物件致害责任的一般条款，即所谓“小”的一般条款，第85条至第91条是完全并列的关系，每一条文分别对应特定的物件。从物件的类型来看，没有一种物件能够承载像《埃塞俄比亚民法典》第2087条“兜底条款”那样的扩充功能。其结果，将导致《侵权责任法》规定的物件致害责任是一个封闭、有限的系统，法官无法通过扩展适用的方式吸纳和确立新的物件致害责任类型。因此，当涉及光辐射、排放烟尘、有害气体、不良异味等不可量物侵害时，只能通过适用一般过错侵权责任来处理。易言之，至少在物件致害行为上，侵权责任法的包容性和开放性是通过第6条过错侵权行为的一般条款来实现的。

　　第二，责任程度较低的严格责任。与一般侵权行为适用过错责任原则不同，产品致害、危险物致害、动物致害和物件致害是几种典型因物引起的特殊侵权行为，均适用严格责任原则。因物的种类和危险性的不同，特殊侵权责任的严苛性也有所不同：产品责任、危险物致害责任和动物致害责任为程度较高的严格责任，原则上适用无过错责任；物件致害责任为程度较低的严格责任，原则上适用过错推定责任。这意味着在诸多问题的解析上，物件致害责任应有别于其他物的损害责任。

　　第三，严格区分“人的行为”和“物件的行为”。《侵权责任法》将动产和不动产(建筑物或者工作物)放在一起单独规定，可谓是当代侵权法立法例之一大创新，尤其是堆放物、障碍物、地下设施的明文规定，更是引领先河之举。在动产致害能否作为物的损害的问题上，各国态度迥异，许多国家始终犹豫不决，担心人的行为和物的行为容易混淆，很难区分，盖因“几乎不可能出现一个人的行为不涉及有体物而被认为是危险行为的情况”。拒绝设立物件致害的一般条款，无疑体现了侵权责任法立法者审慎的态度。但无论如何，物件致害行为与人的行为仍有着根本的区别，这样的划分有着法制史和法律逻辑的理论支持。总之，只有因物本身的结构、状态或者变化引起的致害，才能适用物件致害责任，否则只能成立一般过错侵权行为。

　　二、物件致害责任体系的内部层次

　　具体到物件致害责任内部，第85条至第91条7个条文之间并非简单罗列的关系，而是相互解释和印证的关系。根据条文用语和文字表述的差异，物件致害责任可划分为五个不同的层次。

　　第一层次为抛掷物致害责任。抛掷物致害责任本质上是一种补偿责任而非赔偿责任。补偿责任是从《侵权责任法》第24条的公平责任引申出来的概念，它强调责任人承担责任的基础是基于损失分担的精神，无须对受害人的全部损害承担责任，只须根据具体情况给予适当的补偿即可。虽说补偿责任的数额是由法官酌情裁量得出的，但并不意味着没有任何标准。原则上，补偿责任是以受害人的损害大小为基准予以适度扣减得出的。

　　至于抛掷物致害责任的归责原则，仅依第87条之文义，无法判断。抛掷物致害责任是一种无过错责任，行为人不论有无过错均须依照法律规定承担侵权责任。但问题是，一旦认定行为人做出了加害行为，是真正的加害人，就得按照一般侵权行为规范来处理，便不再适用抛掷物致害责任。而根据一般侵权行为规则，行为人可以通过证明自己没有过错而免责，无过错责任原则显然断绝了这一可能性。据此，可以断言无过错责任原则与抛掷物致害责任的基本精神是相悖的。因此，抛掷物致害责任应当采取过错推定原则，与物件致害责任采取过错推定原则的做法保持一致。

　　第二层次为建筑物等脱落坠落责任、堆放物致害责任和树木致害责任。较之抛掷物致害责任，这三种责任是程度稍重的责任类型。由于都使用了“不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任”的统一句式，故可做相同的解释。三种类型的责任采用了最典型的过错推定责任原则，过错的判断采取举证责任倒置和主客观相统一的标准，除一般注意义务以外，还应综合考量行为人的智力、经验等主观因素。难点在于对第88条堆放物致害责任中的“堆放人”的理解。对此，存在两种观点：一种观点认为“堆放人”是指实际堆放物品、造成堆放物品潜在倒塌危险的人；另一种观点认为“堆放人”是指实际支配和控制堆放物品的所有人或者管理人。两种意义上的“堆放人”通常是重合的，但在例外情况下可能发生分离。此时，导致堆放物有瑕疵的是前一主体，保有堆放物的是后一主体。因违反物件管领义务是承担物件致害责任的最终依据，只有对物件有管领义务的人才是真正的责任主体，所以，后一观点最符合物件致害责任的精神。而且，对比建筑物等脱落坠落责任和树木致害责任的条文，可以发现两种类型的责任主体都包括“所有人或者管理人”，将“堆放人”理解为倒塌的堆放物的所有人或者管理人，前后逻辑也更为顺畅。

　　第三层次为地下设施致害责任。与树木、堆放物等易见物相比，地下设施致害的隐蔽性更强、危险性更大，责任也更为严格。主要表现在对过错的认定采取了完全客观的标准。第91条第1款和第2款分别规定了施工地下设施致害责任和普通地下设施致害责任。对于前者，施工人的管领义务是“设置明显标志”和“采取安全措施”，施工人不仅要同时履行两种注意义务，二者缺一均推定过错成立，而且在效果上要达到足以保护他人的程度。对于后者，管理人的管领义务是“尽到管理职责”，依据“善良管理人”、“一般理性人”等客观化标准进行判断。从责任人无过错免责的证明标准来看，地下设施致害责任明显高于树木、堆放物等致害责任。这表明了立法者轻重不同的价值判断，藉此彰显物件危险性愈高责任愈严格的立法理念。

　　第四层次为障碍物致害责任。这一责任是障碍物设置人的直接责任和公共道路管理人的补充责任的结合，责任的严苛性集中表现在责任主体的多重性上。第89条并没有明确障碍物致害的责任形态，但从责任主体———“有关单位或者个人”的表述来看，其特殊性不言而喻。立法者既不使用“道路管理人”的称谓，也不采用“障碍物设置人”的术语，而是做出了有别于本章其他条文的模糊性的文字表达，由此很难得出单一责任主体的结论。只要联系《侵权责任法》第37条的规定，就会发现障碍物致害与违反安全保障义务侵权行为具有惊人的相似性：公共道路管理人是承担安全保障义务的管理人，障碍物设置人是造成他人损害的第三人。公共道路管理人的管领义务是确保道路的顺畅，而障碍物设置人的管领义务则是以适当方式处置物品。类推适用第37条的规则，障碍物设置人应承担直接侵权责任，公共道路管理人则承担相应的补充责任。因此，“有关单位或者个人”应指公共道路管理人和障碍物设置人。同时，鉴于障碍物致害与违反安全保障义务具有同质性，其归责原则也应划分为两种情形：公共道路管理人承担的是过错推定责任，障碍物设置人承担的则是过错责任。

　　第五层次为建筑物等倒塌责任。这是物件致害责任中最严格的责任类型，其主要特征是连带责任。第86条第1款明确规定建设单位与施工单位对受害人承担连带责任，实际上是绕开了建筑物等的安全状态的直接控制人——所有人、管理人或者使用人，径直要求建筑物等的安全状态的间接控制人——建设单位和施工单位承担责任。从性质上看，建设单位与施工单位承担的责任仍属物件致害责任，与其他类型的物件致害责任不同之处仅在于责任主体是致害物的原保有人而非现保有人。这是立法者针对近年来社会上频繁发生的工程质量低下倒塌致害事件而专门设置的条款，属于公共政策的特别考量，其目的是为了从根源上杜绝建筑物等倒塌的严重危害人们生命财产安全、触及社会公众心理底线的不良现象。关于归责原则，笔者认为，虽然第86条第1款并未明确规定采取何种归责原则，而且从语言表达上看更接近于无过错责任的表述习惯，但依体系解释之规则，第86条第2款明确规定倒塌事故可归因于其他责任人的，由其他责任人承担侵权责任，由此可推断出只要建设单位与施工单位能证明自己无过错，就无须承担责任。可见，建筑物等倒塌责任应理解为过错推定责任，不能为了增强其救济力、便利其赔偿性，就矫枉过正，界定为无过错责任。需要注意的是，在发生倒塌致害时，受害人可以根据第86条第1款选择以建设单位和施工单位为被告，也可根据该条第二款选择其他责任人为被告。但其他责任人所承担的侵权责任，与建筑物等脱落坠落致害责任无异，不属于第五层次的物件致害责任范畴。

　　三、解释论下物件致害责任的重点疑难问题

　　（一）物件损害行为：单一还是复数

　　在《侵权责任法》规定的特殊侵权类型中，“物件损害责任”或者说“物件”侵权恐怕是最复杂的类型之一。从立法规定上看，人们看到的是并列着的散乱规定，不同条文所体现的责任主体、责任客体、归责原理等彼此差异较大，“一般”与“特别”层层叠叠，较难理出次序，有些像英美法中的复数侵权行为(torts)，而非单一的由物件引发的单一侵权行为(tort)。

　　《侵权责任法》能否完全取代《民法通则》第126条及《人身损害赔偿解释》第16条之规定尚有疑问。《侵权责任法》放弃比较法上较为常见的土地工作物“设置或保管有欠缺(瑕疵)”之类概括力较强的措辞，转而用数个条文具体规定“脱落、坠落”、“倒塌”、“抛掷”、“堆放、倾倒、遗撒”、“折断”等更为具象的损害发生事由，无疑也是使得这一章看起来更像是对复数侵权行为(torts)的规定。具象有具象的好处，但也有散乱而乏概括力的弱点，欠缺体系整合性，并且很可能产生规范漏洞。前文提到的道路管理瑕疵问题，便难以在《侵权责任法》中找到相应的请求权基础，仍有必要适用《民法通则》第126条及《人身损害赔偿解释》第16条之规定。在对我国的物件损害责任进行体系化时，可以考虑将《民法通则》第126条之规定作为一般规定，将《侵权责任法》第11章规定的诸种复数侵权行为(torts)作为特别规定，并且在司法解释与立法规定不相矛盾的前提下，保留司法解释中的相关规则。

　　(二)物件致害责任主体的确定

　　《侵权责任法》第90条规定了由“所有人或者管理人”来承担责任，物件致害责任一章其他条文所规定的“使用人”、“堆放人”、“施工人”或者“管理人”，虽各有不同，但都暗含着指向致害物件的所有人或者管理人的意思。如何正确理解所有人和管理人的关系，成为认定保有人的关键。在正常状态下，如果所有人不是管理人，就不承担责任，而由管理人承担，对此学界没有太大异议。但在非常状态下，如保有状态不明、管理人赔偿不足、管理人无法确定时，上述规则是否成立，就颇有争议。主要意见有二：一是所有人和管理人是共同保有人，承担不真正连带责任。在对外关系上，所有人和管理人承担连带责任。二是管理人是第一保有人，所有人是第二保有人，管理人承担直接责任，所有人承担补充责任。笔者认为，不真正连带责任和补充责任作为法定的特殊责任形态，在《侵权责任法》中的扩展适用应受到严格的限制，不应随意解释。从立法技术的角度切入，可以发现《侵权责任法》对不真正连带责任的规定都采用了“向……请求赔偿”和“有权向……追偿”相结合的句式(第43条、第83条)，而物件致害责任中采用的句式是“所有人或者管理人应当承担侵权责任”，二者之间存在巨大的鸿沟，做相同解释难度甚大。类似的，《侵权责任法》对补充责任的规定要么是明文规定(第34条、第37条、第40条)，要么是采用“不足部分由……赔偿”的句式(第32条)，和物件致害责任中“所有人或者管理人应当承担侵权责任”的表述也存在很大的差别。因此，将物件致害责任理解为不真正连带责任或者补充责任，不符合体系解释的基本规则。既然立法者使用了“或”字而非“和”字，就已充分表明了立法者的立场，而且依“或”之基本文义，应理解为选择的意思。故在确定物件保有人时，所有人和管理人只能二者择一，既不能同时作为保有人，也不能先后作为保有人。换言之，物件致害的责任主体应当是单一保有人，承担单独责任。另外建议，物件致害责任主体的确定可遵循以下规则： (1)物件保有人原则上是所有人； (2)所有人和管理人不一致时，以实际支配和控制物件的管理人为保有人； (3)管理权限不明、双方没有约定或者约定不为善意第三人知晓的，应当推定所有人为保有人，管理人不对受害人承担侵权责任。惟有如此，才能敦促当事人积极明晰管理权限，善尽注意义务，最大程度上降低损害风险。

　　(三)抛掷物致害的责任形态

　　抛掷物致害责任是物件致害责任中最为特殊的一种类型，其究竟采取何种责任形态，依《侵权责任法》第87条的字义无从判断。对此，主要有两种做法：连带责任和按份责任。两种观点均有其合理之处。《侵权责任法》第87条没有明确抛掷物致害责任的具体形态，在一定程度上反映了立法者在此问题上的摇摆不定。尽管如此，我们仍可从《侵权责任法》的价值取向上窥见一二。连带责任作为最严厉的侵权责任形态，是“对自己行为负责”之传统民法伦理的例外，其适用奉行“法无明文规定不连带”之原则，严格禁止类推扩展适用。从《侵权责任法》第8条和第10条的规定来看，只有共同侵权行为或者共同危险行为才能产生连带责任的后果，而且，第13条关于连带责任效力的规定做了“法律规定承担连带责任”的限定，都说明了连带责任适用的法定性。共同侵权行为和共同危险行为的共通点在于存在数个侵权行为。然而，抛掷物致害只有一个侵权行为，除了真正实施侵害的建筑物使用人外，其他使用人承担责任的基础都是推定的行为，要实现二者的顺利对接显得困难重重。更为重要的是，立法者在抛掷物致害责任的正当性存在巨大争议的情况下仍然力排众议将其纳入《侵权责任法》，势必会基于利益平衡的考虑做出一定的妥协，将赔偿责任改成补偿责任就是重要的体现。既然受害人连足额的赔偿都无法获得，更遑论要求使用人承担连带责任!因此，将抛掷物致害责任理解为平均分担的按份责任无疑最符合立法的初衷。

　　(四)第三人过错在物件致害责任中的适用

　　第三人过错是我国《侵权责任法》对当代世界侵权立法例之一大贡献。第28条规定：“损害是由第三人造成的，第三人应当承担侵权责任。”这是关于第三人过错的一般规定，其立法原型是《民法通则》第127条，有学者认为该条强调第三人过错是损害发生的唯一原因，可以导致加害人免责。但笔者认为，对《侵权责任法》第28条的适用范围应做广义解释，还应包括第三人过错并非损害发生的唯一原因的情形。物件致害责任一章对第三人过错的适用未做特别的规定，具体规则隐晦不明，需做进一步解析。从体系解释的角度看，《侵权责任法》第83条对第三人过错在动物致害责任中的适用做了特别的规定，动物保有人和第三人承担不真正连带责任，最终责任人是有过错的第三人，第三人过错不能成为动物保有人的抗辩事由。依相反解释之规则，物件致害责任一章无此规定，不能认定物件保有人与第三人承担不真正连带责任。根据第三人过错抗辩设立的目的，第三人必须对受害人直接承担侵权责任，这样就排除了物件保有人先行承担直接责任、事后向第三人追偿的方式。故此，物件保有人与第三人的关系只有两种可能： (1)物件保有人承担补充责任，即有过错的第三人在其过错范围内对受害人承担直接赔偿责任，保有人承担补充责任。此时，物件保有人仅享有赔偿顺位上的抗辩，不能产生真正意义上的“减轻或者免除责任”的效果，这与《侵权责任法》第三章标题“不承担责任和减轻责任的情形”所提示的第三人过错之法律效力是相悖的。因此，这一做法实不足取。(2)物件保有人和第三人承担按份责任，即有过错的第三人与物件保有人构成无意思联络的数人侵权，依其过错和原因力大小进行责任分担。这一做法，在客观上产生了减轻保有人责任的效果，对实现保有人与第三人的利益衡平十分有利，受到学界的赞许。

　　值得一提的是，在《侵权责任法》出台前，已有相关司法判例证明了这一观点的可行性和合理性。在《最高人民法院公报》刊载的“吴文景案”中，厦门市中级人民法院认定致害树木的保有人牛姆林公司和康健旅行社的行为构成“间接结合”的侵权行为，并依照双方过错程度和原因力大小计算各自承担的责任数额。最高人民法院在公报上阐明了该案的裁判要旨，重申了物件保有人(树木保有人牛姆林公司)和第三人(康健旅行社)承担按份责任的规则，颇具启发性。可见，物件保有人和有过错的第三人承担按份责任的做法延续了最高人民法院《人身损害赔偿司法解释》(2004)第2条关于“间接结合”侵权行为的规定，对实现审判经验积累的连续性和司法裁判的前后统一性有着积极的意义。依解释论之规则，第三人过错在物件致害责任中适用的法律依据，是《侵权责任法》第12条关于无意思联络数人侵权的规定。