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安徽省淮北市人民政府办公室


淮北市人民政府办公室关于印发淮北市市本级公共财政预算管理办法的通知

淮政办〔2011〕9号



濉溪县、各区人民政府，市政府各部门，各直属机构：

　　《淮北市市本级公共财政预算管理办法》已经市政府研究同意，现印发给你们，请遵照执行，抓好落实。


二○一一年一月三十日



淮北市市本级公共财政预算管理办法


第一章总则

　　第一条为规范市本级政府公共财政预算管理，强化预算监督，硬化预算约束，全面提升财政科学化精细化管理水平，切实提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《安徽省预算审查监督条例》等法律法规，结合我市实际，制定本办法。

　　第二条市本级公共财政预算由部门预算和非部门预算两部分组成，严格遵循先有预算后有支出的原则。

　　部门预算由政府各部门、各单位负责实施，反映政府各部门所有收入和支出情况。

　　非部门预算由本级财政部门负责实施，反映未编入部门、由财政统筹安排的专项资金情况。

　　第三条财政部门要按照相关法律法规，根据预算年度财政经济形势，市委、市政府工作目标等，制定市本级年度预算编制方案，明确预算编制指导思想、基本原则、编制流程和主要内容，报市政府批准执行。

　　第四条 各部门、各单位按照市政府批准的预算编制方案，认真编制预算；按照市人大批准的预算计划，严格执行预算，维护预算的严肃性。

　　第五条 各县区、各部门、各单位在制发本级政府、本部门、本单位的文件或代政府拟文中，凡涉及市本级财政减收增支内容的，应当事先征求市财政部门的意见。

第二章预算编制

　　第六条 预算编制的基本原则

　　（一）依法理财原则。按照相关法律、法规，建立科学的预算决策和分配机制。依法组织收入，努力实现应收尽收。科学合理安排支出，基本支出打满打足，不留资金缺口；重点支出优先安排，全力保障，实现法定增长；一般支出量力而行，从紧从严，择优扶持。

　　（二）积极稳妥原则。预算编制坚持量入为出，确保收支平衡，预算安排要与全市经济社会发展相协调；与部门履行职能相适应；与财力状况相匹配。

　　（三）结构优化原则。按照公共财政的支出方向，有效整合财政资金，调整优化财政支出结构。大力培育新兴产业，积极服务城市转型；支持城乡一体化建设，实现城乡统筹发展；加大民生及强农惠农投入，推进公共服务均等化。

　　（四）真实完整原则。强化综合预算，各项收入、支出全口径纳入预算管理，统筹安排；硬化零基预算，预算单位要提供准确可靠的基本支出和项目支出基础数据，据实列报；细化项目预算，项目支出内容要编报到执行单位的明细支出项目，具体清晰。

　　（五）注重绩效原则。加强部门预算绩效管理，强化预算支出跟踪问效，将预算支出绩效考评结果与预算编制有机结合，提高资金分配的科学性，强化部门的绩效意识。对于绩效优良的项目优先安排，从源头控制无绩效、低绩效的财政支出，逐步建立预算支出绩效激励与约束机制。

　　（六）公开透明原则。加大法律法规宣传力度，明确预算编制原则，确保部门预算政策制度公开透明；规范预算编制流程，明确各阶段编制重点工作，做到编制规程公开透明；健全预算公开制度，明确预算单位和财政的职责，有序推进预算信息公开透明。

　　第七条 预算编制期限

　　坚持早编细编预算，提高预算编制质量和效率。各部门预算要从基层单位编起，逐级汇总。原则上每年6月份开始编制下年度预算，在预算年度开始前编制完毕，按照规定程序报批。

　　第八条收入预算编制

　　市本级收入预算包括税收收入和非税收入。

　　税收收入预算的编制，要按照依法治税的要求，以实际税源预测为基础，按照现行财政体制，分税种测算。

　　非税收入预算的编制，要根据国家有关政策规定，参照近三年收入完成情况，分项目测算。

　　第九条 支出预算编制

　　市本级支出预算的编制应在当年可用财力的范围内统筹安排，做到收支平衡，不列赤字。

　　第十条 市本级预算草案，应根据相关法律法规要求，在规定的时间内提交市人民代表大会审议批准。

第三章预算执行

　　第十一条财政部门应在市人民代表大会批准市本级预算之日起30日内，批复市直各部门、各单位预算。市直各部门、各单位应当自财政部门批复本部门预算之日起l5日内，批复所属各单位预算。

　　第十二条 各执收部门和单位应当按照有关法律、法规，加强收入征管，规范入库级次，及时足额征收应缴的各项收入，确保年度收入目标任务完成。

　　第十三条预算安排的基本支出和项目支出，应当按照规定的用途使用，不得随意变更项目，挪作他用；属于政府采购范围内的支出，一律通过政府采购程序办理。

　　第十四条市直各部门、各单位预算资金拨付，严格执行国库集中支付制度。项目资金原则上均要通过直接支付方式办理，以提高直接支付比重。特殊情况确需授权支付的，部门或单位要作具体说明，并报财政部门批准执行。授权支付的比重原则上控制在30%以内。全面推行公务卡制度，坚持厉行节约，严格执行财经纪律。

　　第十五条规范支付程序，及时拨付资金，确保发挥资金使用时效性。

　　部门支出预算，由财政部门按照序时进度或根据项目实施情况，审核资金需求，及时拨付各部门、各单位使用。

　　对上级转移支付资金，按资金性质、用途和有关管理规定，及时拨付。

　　第十六条各部门、各单位要强化预算执行主体责任，加快项目实施进度，加快预算支出进度，提高预算执行效率和均衡性，确保完成年度支出目标。

　　第十七条加强财政资金结转结余管理。项目支出资金原则上应在当年使用完毕。对本级预算安排的项目支出结余，指标全部收回，用于平衡预算。对确需结转使用的，由各部门、各单位提出申请，按规定程序批准后结转下年继续安排使用。

第四章预算调整

　　第十八条预算执行中，确需进行预算调整的，须按照有关法律、法规编制预算调整方案，提请市人大常委会审议批准。

　　第十九条 预算执行中，各部门、各单位必须严格按照项目用途执行预算。确需改变项目支出用途的，由部门或单位提出申请，经财政部门审核后，按规定程序在该部门或单位年度预算定额内，相应做出调整。资金量较大的需报市政府批准。

　　第二十条预算执行中，因机构、人员变动等涉及基本支出预算调整的，由财政部门按照有关工资、津补贴政策以及预算供给政策统一安排调整。

　　第二十一条预算执行中，因政策性调资增加支出，按照相关规定，依据市工资管理部门审批结果，财政部门按照单位供给性质审核确定，安排支出。

　　第二十二条当年预算超收收入，原则上纳入预算稳定调节基金。年内市委、市政府新增重点项目，确需动用超收收入安排调整的，应按照法定程序办理，并报同级人大常委会审议批准。

第五章预算追加

　　第二十三条市本级预算经市人民代表大会批准后，各部门、各单位严格预算，从严控制预算追加。

　　第二十四条 预算执行中，因年度内发生防汛、抗旱、救灾、防疫等难以预见的重大因素,必须追加支出的，由部门或单位向财政部门提出申请，经财政部门审核并报市政府审批后，从市本级预备费中安排。

　　第二十五条 预算执行中，对上级政策要求，需市本级财政安排配套资金的，由财政部门根据政策规定和财力情况，提出意见，报市政府审批。

　　第二十六条 预算执行中，对已明确用途和使用部门的统筹项目支出，由财政部门根据项目实施进展情况，据实审核，拨付资金。

　　对预算中暂时无法明确到部门的项目资金，由财政部门按照有关规定细化安排，或由财政部门与相关部门联合制定资金使用方案，报市政府批准后执行。

　　第二十七条 对上级财政补助、未明确具体项目需要二次分配的资金，由财政部门根据资金性质、用途，提出使用意见，报市政府审批。重大项目须向市人大报告。

　　第二十八条各部门、各单位申请的临时项目支出追加，原则上不予审批，确需追加的支出，每月研究一次，集中办理。先由有关部门、单位提出申请，报市政府研究。财政部门根据市政府批示，审核论证，提出资金使用方案，按照下列权限和程序办理：

　　（一）1万元以下，由财政部门审批；

　　（二）1万元以上10万元以下，由分管财政副市长审批；

　　（三）10万元以上100万元以下，由市长审批；

　　（四）100万元以上，报市政府常务会议研究决定。

　　第二十九条在办理支出预算追加审批和审核中，对社会关注度高，专业性和技术性较强，且对全市经济和社会事业发展有较大影响以及预算追加数额不易确定的项目，财政部门应组织实施预算追加听证。

第六章预算监督

　　第三十条 财政部门在预算实施过程中，依法接受市人大的监督，按照法定程序向市人大报告预算执行情况、预算调整事项等。

　　第三十一条财政部门要强化预算编制管理，严格执行市政府批准的年度预算编制工作方案，强化预算单位的编制责任和财政部门的编审责任。

　　第三十二条财政部门要强化预算执行监督，督促各部门、各单位规范管理，切实加快支出进度，保证财政资金使用安全高效。对监督中发现的问题，依据《财政违法行为处罚处分条例》予以处理。

　　第三十三条财政部门要建立健全预算支出绩效考评体系，完善预算资金跟踪问效制度，对部门、单位的预算支出实行绩效考评，并将考评结果作为当年及以后年度预算安排的重要参考依据。

　　第三十四条按照信息公开的有关规定，对市本级预算和部门预算实施公开，自觉接受社会的监督，由财政部门和各部门、各单位负责实施。

　　第三十五条审计、监察等部门应加强对财政预算执行情况的监督，依法共同做好财政预算执行监督工作。

第七章　附　则

　　第三十六条 本办法由市财政部门负责解释。自发布之日起施行。原《淮北市本级预算管理办法（试行）》（淮政〔2006〕43号）停止执行。


论《侵权责任法》保护范围及归责原则

刘亮


　　《侵权责任法》的即将施行，是新中国法治建设中一块重要的基石，标志着我国民事法律向统一民法典方向迈进了重要的一步。探讨《侵权责任法》的保护范围应先从被侵权主体进行分析，《侵权责任法》第二条第一款规定“侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。”其中所指的民事权益主体应当包括自然人、法人还包括法定的一些“特殊民事权益主体”如即将出生的胎儿。
　　本条是关于侵权人的责任以及本法适用范围的规定，是一个定义性法条，本条所称民事权益，包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。
　　侵权责任法作为民法的重要组成部分，是从基本法的角度对侵权责任作出规定，但一部侵权责任法解决不了所有民事侵权问题，世界上也没有一部侵权责任法囊括所有民事侵权内容。因此，首先要解决侵权责任法的适用范围问题，即哪些权利和利益属于侵权责任法的保护范围，哪些侵权责任问题由侵权责任法调整。

一、各国关于侵权责任法适用范围的立法模式
　
　　关于侵权责任法的适用范围，争议很大，国外民法典的规定也有较大区别，大陆法系主要有两种立法模式：一种是以法国为代表的立法例，《法国民法典》第1382条规定：“人的任何行为给他人造成损害时，因其过错致该行为发生之人应当赔偿损害。”第1383条规定：“任何人不仅因其行为造成的损害负赔偿责任，而且还因懈怠或者疏忽大意造成的损害负赔偿责任。”另一种是以德国为代表的立法例，《德国民法典》第823条规定：“因故意或者过失不法侵害他人生命、身体、健康、自由、所有权或者其他权利者，对他人因此而产生的损害负赔偿责任。违反以保护他人为目的的法律，负相同的义务。”第826条规定：“以违反善良风俗的方式故意对他人施加损害的，行为人对他人负有损害赔偿义务。”法国模式和德国模式有三个不同点：
　　第一，法国民法典对侵权行为作了概括规定。《法国民法典》第1382条、第1383条有两条规定，但可以用一句话概括，即因过错造成损害的要承担责任。日本就是用一个条文作了规定，其民法典第709条规定：“因故意或过失侵害他人权利或受法律保护的利益的人，对于因此而产生的损害负赔偿责任。”《德国民法典》没有做概括规定，而是在第823条、第826条规定了三种侵权形态：一是规定侵害权利，如生命、身体、健康、所有权等，对侵害权利的要承担责任；二是违反保护性法律的，即违反以保护他人为目的的法律；三是故意违反善良风俗造成损害的。
　　第二，《法国民法典》就侵害的对象没有区分权利和利益，对侵权造成的损害都要承担责任。《德国民法典》区分侵害权利和侵害利益，设定了不同的侵权标准。
　　第三，《法国民法典》在立法时有关侵权行为适用的是过错责任，即在归责原则上采用“一元论”，但法国法院实务中采用的归责原则是“两元论”，即区分人的责任和物的责任，人的责任适用过错责任，物的责任适用无过错责任。《德国民法典》在立法和实务上绝大部分适用过错责任，只有动物管理责任适用无过错责任，其他无过错责任由特别法规定。法国法中的无过错责任由《法国民法典》中物的责任和特别法的规定共同组成。在法国，有关侵权行为的特别法比较少，大概只有六七部，而在德国，特别法有近二十部。原因就在于《法国民法典》中物的责任适用无过错责任，解决了一部分问题，不需要制定那么多特别法。

二、我国侵权责任法的适用范围

　　在充分借鉴国外相关立法例的基础上，从我国的实际出发，考虑到与现行法律的协调一致，本条明确了侵权责任法的适用范围，从这一规定可以看出：

1.侵权责任法的保护对象为“民事权益”

　　任何法律都要明确其保护对象的范围，与其他法律相比，侵权责任法的保护对象的范围更加宽泛，也就更容易产生争议。对于如何规定侵权责任法的保护对象，主要有两种观点：一种观点认为，应当尽可能详细地列举侵权责任法所保护的各种权利和利益；一种观点认为，应当采取抽象概括的模式。这两种观点各有利弊，前一种做法清楚、明白，在法律适用上较为方便，但详细列举难以穷尽，难免挂一漏万；后一种做法具有开放性和包容性，能够适应未来侵权责任发展，但对于其具体范围容易产生分歧，不利于法律的统一适用。侵权责任法最终采取“概括＋列举”的方式。本条第一款明确侵权责任法的保护对象为“民事权益”，这就把民事权益之外的其他权益排除在侵权责任法的保护范围之外。比如，行政法上的知情权受到侵害，应当通过行政复议、行政诉讼等途径解决，而不能诉诸侵权责任法。第二款明确了民事权益的内涵，列举了一些具体的民事权益。根据本款规定，民事权益主要包括以下内容：
（1）生命权。生命权是指以自然人的生命安全利益为内容的人格权，它以生命安全和生命维持为客体，以维护人的生命活动延续为基本内容。
（2）健康权。健康权是指自然人以其机体生理机能正常运作和功能完善发挥，以其维持人体生命活动的利益为内容的人格权。
（3）姓名权。姓名权是指公民决定、使用和依照规定改变自己姓名的权利。
（4）名誉权。名誉权是指公民和法人就其自身属性和价值所获得的社会评价，享有的保有和维护的人格权。
（5）荣誉权。荣誉权是指民事主体对其获得的荣誉及其利益所享有的保持、支配的身份权。
（6）肖像权。肖像权是指公民对在自己的肖像上体现的精神利益和物质利益所享有的人格权。
（7）隐私权。隐私权是指自然人享有的对其个人的、与公共利益、群体利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的人格权。
（8）婚姻自主权。婚姻自主权是指自然人享有的结婚、离婚自由，不受他人干涉的权利。
（9）监护权。监护权是指监护人对被监护人在人身和财产方面的管教和保护的权利。
（10）所有权。所有权是指所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。
（11）用益物权。用益物权是指用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有的占有、使用或者收益的权利。
（12）担保物权。担保物权是指担保物权人在债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现担保物权的情形，依法享有的就担保财产优先受偿的权利。
（13）著作权。著作权是指著作权人对其作品享有的人身权和财产权的总和，包括发表权、署名权、修改权、保护作品完整权、复制权、发行权、出租权、展览权、表演权、放映权、广播权、信息网络传播权、摄制权、改编权、翻译权、汇编权和应当由著作权人享有的其他权利。
（14）专利权。专利权是指发明创造人或者权利受让人对其发明创造在一定期限内依法享有的专有权和独占权。
（15）商标专用权。商标专用权是指注册商标的所有人在核准的商品或者服务项目上使用其注册商标的权利，以及禁止其他人未经许可擅自在与核准商品或者服务项目相同或者类似的商品或者服务项目上使用与其注册商标相同或者类似商标的权利。
（16）发现权。发现权是指集体或者个人在探索阐明自然现象、特性或者规律的科学研究中，取得前人未知的、对科技发展有重大意义的成果而依法享有的权利。
（17）股权。股权是指投资者因投资于公司成为公司股东而享有的权利。股权根据行使目的和方式的不同可分为自益权和共益权两部分。自益权指股东基于自身利益诉求而享有的权利，可以单独行使，包括资产收益权、剩余财产分配请求权、股份转让权、新股优先认购权等；共益权指股东基于全体股东或者公司团体的利益诉求而享有的权利，包括股东会表决权、股东会召集权、提案权、质询权、公司章程及账册的查阅权、股东会决议撤销请求权等。
（18）继承权。继承权是指公民依照法律的规定或者被继承人生前立下的合法有效的遗嘱而承受被继承人遗产的权利。
（19）其他人身、财产权益。除了上述权利之外，还有其他民事权益也属于侵权责任法的保护对象，比如死者名誉、胎儿人格利益等。考虑到民事权益多种多样，立法中难以穷尽，而且随着社会、经济的发展，还会不断地有新的民事权益纳人到侵权责任法的保护范围，因此，侵权责任法没有将所有的民事权益都明确列举，但不代表这些民事权益就不属于侵权责任法的保护对象。

2．侵权责任法对民事权利和民事利益在保护程度和侵权构成要件上没有作出区分

　　侵权责任法要不要区分对民事权利的保护和对民事利益的保护，设定不同的侵权构成要件，存在争议。有的意见认为，民事权利和民事利益在民事中的地位不同，对民事利益的保护有严格的限制，通常只有在行为人具有主观恶意等情况下，才有必要对受害人受到侵害的利益提供侵权责任法上的救济。建议侵权责任法借鉴德国模式，根据侵权行为的对象是民事权利还是民事利益的不同，确定不同的保护标准和侵权构成要件。侵权责任法最终没有采纳这种意见，主要是考虑到权利和利益的界限较为模糊，很难清楚地加以划分。对于什么是权利，意见纷纭。从权利的内容上看，对于权利的具体内容，有支配说、利益说和结合说几种观点。结合说是目前的通说，认为“权利乃享受特定利益的法律之力”，其落脚点实际上还是利益，很难把权利和利益划清楚。从权利的形式上看，法律明确规定某某权的当然属于权利，但法律没有明文规定某某权而又需要保护的，不一定就不是权利。而且，权利和利益本身是可以相互转换的，有些利益随着社会发展纠纷增多，法院通过判例将原来认定为利益的转而认定为权利，即将利益“权利化”。德国、日本的司法实务都存在这种情况。所以，侵权责任法没有进一步区分权利和利益，而是统一规定：“侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。”
3.侵权责任法不调整违约责任问题
　　合同债权也是一种民事权益，但它原则上不属于侵权责任法的保护范围。本条第一款明确规定，侵害民事权益，应当依照“本法”承担侵权责任。本法的规定不涉及违约责任问题，因此违约责任不受侵权责任法调整，而是由合同法调整。
　　对于第三人侵害债权是否受本法调整，没有明确作出规定，大多数意见认为第三人侵害债权应当属于侵权责任的范围。本条第二款列举了部分民事权益，最后用了“等人身、财产权益”，这可以涵盖第三人侵害债权的问题。当然，对于第三人侵害债权的构成要件、责任方式等问题还可以进一步研究。
4．侵权责任法调整的侵权责任包括过错责任和无过错责任