湖北省人民政府关于修改《湖北省行政事业单位国有非经营性资产转经营性资产管理暂行办法》的决定

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论法律至上


四川省司法厅 谢维雁



劳伦斯·M·弗里德曼教授断言：“法治的概念并不是专属于‘西方’的”，法治的观念正“以这样或那样的方式遍及全球”。①党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，并于1999年写入宪法，可以说是对法治全球化的积极回应。笔者认为，法治的关键是法律至上。



一



法治“意味着的不只是单纯的法律存在”，而是 “法律的统治而非人的统治”。②法治社会的基本标志或原则应包括：1、法律须建立在民主基础上。 2、必须确立法律至上。3、法律面前人人平等。4、法律的根本目的是为了保障人权和自由，实现正义。5、政府权力受到制约。五项原则中确立法律至上最为重要。首先，法律至上是法治区别于人治的根本标志。早在2300多年前，我国古代法家即提出了“以法治国”的主张。但是，法家的“法治”不过是以法律为强化手段、彻头彻尾的人治。其根本原因正在于法律未能至上。其次，法律至上是法治的首要条件，并构成其他几项原则的基础。离开法律至上，其他原则将难以成立。不确立法律至上，即使完全建立在民主基础上，也仅是“纸上的法律”，自由与人权 保障，法律面前人人平等，政府权力受制约的原则均无法实现。英国法治的确立以《人身保护法》（1679年）、《权利法案》（1689年）和《王位继承法》（1701年）的制定为标志，这三个宪法性文件以保障人权和自由为宗旨，并第一次确立了法律高于王权的原则：国王必须受这三个宪法性文件的约束。英国的历史揭示了一个具有普遍意义的命题：法治社会的根本性标志，是法律至上原则的确立。总之，法律至上是法治的本质所在，是“法的统治”的另一种表达，是“法的统治”的实现形式。



二



法律至上，深深地根源于社会的需要。

1、 法律至上是发展市场经济的需要。首先，法律至上是市

场经济条件下利益及利益主体多化决定的。市场经济条件下独立化、多元化的市场主体对有限资源的竞争、最大利润的追求，导致了各主体之间的一种紧张关系，需要一种公认的、权威的规则即法律来协调并解决相应问题。其次，法律至上是由市场活动的统一性所决定的。统一市场和统一市场活动要求所有市场主体都按统一准则即统一的法律制度在平等基础上展开竞争。法律制度的统一，一方面要求法律制度要反映市场经济规律，合理配置权利、义务，另一方面也要求法律具有至高无上的权威，才能保证自身体系的统一。

2、法律至上是民主政治的需要。首先，民主是多数人的统治，其基本运作程序：“一是每人有权利发表自己意见，二是大家赞成多数，要接受多数人的意见”。③这要求必须依照预先一致认可的规则进行，必须赋予“多数意见”凌驾于任何个人、组织之上的地位。其次，市场经济下政府一般采取共和制，以间接民主即代议制作为政权组织形式。权力所有者与权力行使者分离极易导致权力失控，这要求一种凌驾于各权力之上、权威性的规则来实现对权力行使的监控。

3、法律至上是维护社会秩序的需要。建立稳定的社会秩序，首先要对统治阶级内部各利益集团的权力及权利进行合理配置，达到平衡。其次，要对人民的权利包括公民和各种组织的权利与政府的权力进行合理配置，使人民权利高于一切，政府权力受制于人民的权利，并达到平衡。政府权力与人民权利的“调节器”即法律，只有确立法律至上，平衡才能实现，社会的稳定才能长久。

4、法律至上，也是新中国民主法制建设历史经验和教训的总结。十一届三中全会以来，民主与法制建设进入了新的历史时期，法律至上原则逐步确立。20余年来取得的巨大成就，部分的应归功于民主与法制建设，特别是法律权威的不断加强。十一届三中全会公报指出：“为了保障民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化。使这种制度和法律具有稳定性，连续性和极大的权威性，………不允许任何人有超越法律之上的特权”，④表达了法律至上的内涵。党的十五大报告，进一步具体诠释了法律至上的具体含义：“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这一认识是在经历了长期的阵痛后获得的。虽然早在1956年的八大就已确定把发展社会主义民主，健全社会主义法制作为党的根本方针，但未能在实践中坚持下去。由于未能将党内民主和国家政治生活中的民主法律化、制度化，或者即使制定了法律，也未确立法律至上，最终未能阻止权力集中及个人专断，导致“文化大革命”十年悲剧。如何防止类似悲剧重演？一要实现真正的民主，一要实现法治，确立法律至上。



三



有人说，我国既然是党领导一切，怎么能提法律至上呢？也有人认为，法律至上为西方所固有，是“孤立地看待法律权威”。⑤我们认为，这些看法有失偏颇。

首先，法律至上，意味着法律是其他社会规范系统的价值标准，是评判人们行为的最高准则，说的是法律比其他行为规范高，没有把法律与党的领导比高低的意思，更不是否定、排斥党的领导。

其次，法律至上，在价值上是对凌驾于法律之上的特权或个人意志的否定，它有着内在的合理性和科学性。真正的法治社会中，法律是人民意志的集中体现，主张法律至上即是主张人民意志至上。法律是客观规律的反映，承认法律至高无上的权威，便是承认和尊重客观规律。规范性、普遍性、强制性是法律的本质特征，这些特征要求法律得到社会公众的普遍服从即法律至上。法律至上的科学性和合理性早已超越了资产阶级的狭隘眼界，成为全人类共享的文化成果。

再次，党必须在宪法和法律的范围内活动，是党的领导与法律至上的有机统一，这是我们党的一贯主张。1956年9月，邓小平在党的八大上所作的修改党章的报告中即强调：“党章草案要求，每一个党员严格地遵守党章和国家的法律，遵守共产主义道德，一切党员，不管他们的功劳和职位如何，都没有例外。”⑥党的十五大报告再次强调：“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。”党在宪法和法律的范围内活动，充分体现了党的领导与法律至上的统一。这一命题，包含以下几层意思：（1）法律至上与党的领导建立在同一基础上：都反映和体现了人民的意志。宪法和法律的实施过程，就是党实现领导和执掌国家政权的过程，就是各级国家机关依法管理国家的过程，就是人民意志 和利益的实现过程。（2）中国建设社会主义法治国家，确立法律至上，离不开党的领导。建设社会主义法治国家，不仅需要大规模的法治实践，更需要构建一种新型的、作为法治实践支撑和背景的法治文化。这是一项非常浩大的工程，离开党的领导，在中国绝无可能。（3）法律至上是加强和改善党的领导的关键。第一、法律至上，有利于党的路线、方针、政策的落实。党的主张上升为法律，在国家强制力保证下必将得到更加彻底、完全的贯彻落实。第二，法律至上，有利于改进党的领导方式，提高党的领导效率。确立法律至上，使党的领导通过将党的主张上升为法律并为全社会普遍遵从得以实现。党超然于具体司法案件和具体行政事务，克服了党法不分、党政不分的弊端，有利于党以更多的时间和精力，去研究更多的问题，更好地实现其领导。

最后，既然法律至上意味着法律是评判人们行为的最高准则，解决社会冲突的首要选择，这就意味着还有其他较高和较低层次的准则，有解决社会冲突的次要选择，因此，不存在孤立看待法律权威的问题。法律至上不排斥其他准则、其他行为规范。
浙江省丽水市人民政府


丽水市市属国有企业（单位）财务总监委派制试行办法

丽政令〔2001〕5 号


《丽水市市属国有企业（单位）财务总监委派制试行办法》已经市人民政府第5次常务会议审议通过，现予发布，自2001年8月1日起施行。
　

　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年六月二十九日







丽水市市属国有企业（单位）财务总监委派制试行办法


　　第一章 总 则


　　第一条 为了加强丽水市市属国有企业（单位）财务管理和会计监督，促进国有企业（单位）完善自我约束机制，严格财经纪律，保证会计信息的真实性、合法性，防止国有资产流失，提高经济效益，根据《浙江省国有企业财务总监委派制试行办法》和有关规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法所称国有企业（单位）财务总监（以下简称财务总监）是指政府以国有资产所有者的身份，由政府财政部门委派，对国有企业（单位）财务活动进行监管的高级管理人员。

　　第三条 财务总监按照本办法规定的职责和权限，对被委派企业（单位）执行财务监管。

　　被委派企业（单位）领导应当支持财务总监认真履行职责，保障其职权不受侵犯。

　　第四条 下列市属国有企业（单位）应当委派财务总监：

　　（一）国有独资公司；

　　（二）国有资产控股的有限责任公司；

　　（三）国有资产控股的股份有限公司；

　　（四）政府重大基建投资项目；

　　（五）政府认为需要委派的单位。

　　其他市属国有性质的企业和单位，由市财政部门根据需要确定是否委派财务总监。

　　第五条 财务总监的委派和管理工作由市政府财政部门组织实施。

　　财政部门可以根据需要，授权企业主管部门负责对所属企业财务总监的委派和管理工作，被授权企业主管部门的工作职责和权限由授权文件确定。


　　第二章 财务总监的选聘和委派


　　第六条 财务总监应当具备以下基本任职条件：

　　（一）坚持四项基本原则，热爱本职工作，遵纪守法，廉洁奉公，原则性强，具有良好的职业道德和敬业精神，社会信誉和工作业绩良好；

　　（二）具有全面的财会专业知识和现代企业管理知识，熟悉国家财经法律、法规和制度，有较高的政策水平；

　　（三）具有较强的组织协调能力；

　　（四）具有大专以上学历和会计、审计中级以上专业技术任职资格；

　　（五）担任过企业总会计师、财务会计机构负责人两年以上，或者在政府部门从事财务会计、审计等经济管理工作五年以上，或者具有财经类研究生毕业学历，并从事企业管理或财务会计管理工作三年以上。

　　（六）身体状况能适应工作要求，年龄一般在五十周岁以下。获得国际上专业权威机构资质认定证书，并在财会专业岗位上具有良好业绩的人员，可以不受上述工作年限和职称的限制。

　　第七条 财政部门可以采用定向选拔或公开竞聘等方式，从符合基本任职条件的应聘对象中选聘财务总监，认定其任职资格，并核发资格证书。

　　第八条 财务总监应按照实际情况委派，既可以一人负责一个单位，也可以一人或一个小组负责多个单位。

　　第九条 有下列情形之一者，不具备财务总监任职资格：

　　（一）有过违反国家财经法律、法规和制度，弄虚作假、贪污受贿等违法行为受过记过以上行政处分或刑事处罚的；

　　（二）曾因渎职造成企业重大经济损失的；

　　（三）因其他犯罪被判处刑罚或被剥夺政治权利执行期满未逾五年的。

　　第十条 财务总监实行聘任制，聘期一般为三年。聘任期满，由财政部门根据考核情况决定续聘或者解聘。财务总监在同一企业（单位）的连续任期最长不得超过六年。

　　第十一条 财务总监实行专职制，应与原用人单位解除一切关系，并不得兼职从事其他职务。

　　第十二条 财务总监的委派实行回避制度，不得委派企业董事会成员、厂长经理、单位领导、总会计师或财务机构负责人的直系亲属任同一企业（单位）的财务总监。


　　第三章 财务总监的职责和权限


　　第十三条 财务总监依法履行下列职责：

　　（一）督促企业（单位）建立健全会计核算制度，检查会计制度的执行情况，对会计核算工作的质量进行监督；

　　（二）督促企业（单位）建立健全财务管理制度，完善会计监督机制，检查执行国家财经法律、法规、制度和遵守财经纪律的情况，对其财务活动的合法性进行监督；

　　（三）审核企业（单位）董事会成员、厂长经理、单位领导、总会计师和财务机构负责人的年薪、工资及与职务相关的消费性支出；

　　（四）审核企业（单位）财务会计岗位设置和会计人员配备方案，对总会计师和财务机构负责人的任免、考核、调动和奖惩情况进行监督；

　　（五）审核企业（单位）拟订的年度预算决算方案、奖金使用和调度计划、成本费用计划、筹资融资和投资方案、利润分配或亏损弥补方案等，对其重要财务事项和财务活动的实施方案或计划的可行性进行指导与监督；

　　（六）参与企业（单位）对外投资、捐赠、债务担保、资产抵押、产权转让、资产重组等重大决策活动和清产核资工作，监督检查企业财务活动、重大经营计划方案的执行情况和政府政策性补贴的使用情况；

　　（七）审核企业（单位）财务报告，评价和报告其经营管理业绩；

　　（八）财政部门授予的其他职责。

　　第十四条 财务总监对企业（单位）财务管理、运行中存在的问题，应当向企业董事会、厂长经理和单位领导提出管理建议书，企业董事会、厂长经理和单位领导应据此及时提出整改措施。

　　第十五条 财务总监具有以下权限：

　　（一）有权查阅企业（单位）的财务会计资料和相关的其他资料，审查重大财务收支项目，行使财务会计活动的监督权；

　　（二）有权对财务会计岗位设置、会计人员配备和总会计师、财务机构负责人任免、考核、调动、奖惩提出建议；

　　（三）有权参与企业（单位）与财务有关的重大决策活动，行使经营管理决策过程的参与权；

　　（四）有权要求企业（单位）对财务活动有关问题作出解释；

　　（五）有权制止、纠正企业违反国家财经法律、法规的行为；

　　（六）有权制止企业（单位）负责人、会计人员和其他有关人员违反国家财经纪律的行为；

　　（七）有权制止、纠正企业（单位）违反财务会计制度和可能造成国有资产损失的行为；

　　（八）有权提出企业（单位）财务报告的审计方案，参与选择、确定委托审计的会计师事务所；

　　（九）有权向财政部门报告企业财务会计活动和经营管理中存在的问题，并提出处理意见；

　　（十）市财政部门授予的其他权限。

　　第十六条 财务总监必须参与企业（单位）下列事项决策前的审核：

　　（一）对外提供贷款保证、债务担保、资产抵押；

　　（二）国有资产产权的转让或出租、出包；

　　（三）从事股票、期货等风险性投资；

　　（四）核销坏帐损失，处置不良资产；

　　（五）向境外提供资金和重大关联方交易；

　　（六）工程项目建设、重大价格调整、重大信用销售和重要经济合同的签订；

　　（七）运用政府补贴资金以及办理超过管理规定标准、年度预算或项目预算的款项结算；

　　（八）应报财政部门审批的财务事项。

　　第十七条 企业（单位）应当为财务总监履行职责提供必要的办公条件，企业董事会、厂长经理、单位领导及有关部门应主动配合财务总监的工作。

　　第十八条 财务总监对下列情况，应承担相应责任：

　　（一）因未履行对企业（单位）财务会计信息质量的监督职责，造成会计信息严重失真的；

　　（二）未履行对企业（单位）财务活动的监督职责，对企业或有关人员严重违反国家财经法律、法规和制度的行为未予制止或未按规定执行报告制度，造成严重后果的；

　　（三）因未按第十五条规定参与和实施监督职责，造成企业（单位）重大决策失误而导致国有资产流失的。

　第四章 财务总监的管理


　　第十九条 财务总监受聘后，市财政局应当与其签订聘用合同，任期内由市财政局负责其具体的人事管理工作，并确定具体分管领导和领导机构。财务总监在聘任期期间，财务总监的工资、福利、保险和专业技术职务资格的晋升，由财政局专项管理，所需经费开支列入财政预算安排。

　　财务总监应接受多方位的监督，在向财政部门报告工作时应抄送审计部门，接受审计监督。

　　财务总监聘任期满不再续聘的，或在聘任期内，双方根据约定的条款，解除合同的，即终止关系。其档案可委托市人才交流中心管理。

　　第二十条 财务总监的工资实行年薪制。在市属企业尚未实行年薪制前，按基本工资加奖金的办法办理。年薪标准或工资标准比照企业行政副职标准执行，具体标准由财政部门另行确定。财务总监的福利、保险等按国家有关规定办理。

　　财务总监不得接受所在企业（单位）的任何报酬和福利待遇，不得向企业（单位）报销任何费用。

　　第二十一条 财务总监实行定期工作报告制度。定期工作报告包括季度报告和年度报告，报告的主要事项为：

　　（一）企业（单位）执行国家财经法律、法规和财务会计制度的情况；

　　（二）企业（单位）财务、经营成果和财务会计信息的质量情况；

　　（三）企业（单位）经营决策程序的执行和重大投资项目的实施情况；

　　（四）企业（单位）重要财务事项和重大经营计划、方案的执行情况；

　　（五）其他履行职责的有关情况。

　　第二十二条 市财政部门应定期召开财务总监例会，了解掌握财务总监履行职责的情况，及时研究解决工作中遇到的问题。

　　第二十三条 市财政部门每年应对财务总监履行职责情况进行一次综合考核。考核应根据财务总监的年度工作报告，在听取企业（单位）负责人、职工代表或有关部门意见的基础上，对其工作业绩作出评价。具体考核办法由市财政部门另行制定。


　　第五章 财务总监的奖惩


　　第二十四条 财务总监依照本办法履行职责，符合下列条件之一的，市财政部门应酌情给予奖励：

　　（一）及时制止企业（单位）重大经济决策失误，避免造成重大经济损失的；

　　（二）及时制止企业（单位）及其负责人、会计人员或其他有关人员严重违反国家财经纪律的行为，避免造成严重后果的；

　　（三）对企业（单位）财务管理、经营决策提出重大合理化建议，增收节支取得显著效益的。

　　第二十五条 财务总监如有下列行为之一的，应予以解聘；情节严重的，依法追究有关责任：

　　（一）不注重政治和业务学习，业务能力和工作水平已不能适应工作要求的；

　　（二）不认真履行监管职责，造成企业（单位）财务会计工作混乱的；

　　（三）接受所在企业（单位）给予的报酬和福利待遇，或者违反规定向企业（单位）报销费用，影响恶劣的；

　　（四）对严重违纪违法行为不制止或不向市财政部门报告的；

　　（五）玩忽职守，丧失原则，指使、授意他人或按他人旨意违反财经纪律，给国家和企业（单位）造成重大损失的；

　　（六）指使、授意他人违反财务会计制度，搞虚假核算，编报虚假会计报表，造成会计信息严重失真的；

　　（七）有其他严重违纪违法行为的。

　　第二十六条 财务总监实行任期和离任审计制度。

　　第二十七条 财务总监聘任期满不再续聘或因其他原因解聘的，市财政部门可以按其任职年限发给每年一个月的工资，不再安排工作。


　　第六章 附 则


　　第二十八条 本办法由市财政部门负责解释。财务总监与企业（单位）之间有争议的，由财政部门按照有关法律、法规进行调处。

　第二十九条 本办法自2001年8月1日起执行。