卫生部关于印发《乡村医生考核办法》的通知

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司法资源滥用存在的原因与对策

肖文军


市场经济是发达的商品经济，是高度组织化的商品经济，是法制的经济。1就是这样一种经济，网罗了所有人的生活，把人们的生活带入日益高节奏、高效率、高信息流的社会。司法活动无法避免参与其中，市场经济要求司法活动必须跟上市场经济高效运作，符合市场经济规律。司法人才断层、司法经费紧张等等问题又现实的摆在法院面前。在这样大背景下，要求司法资源必须得到合理的利用。但要严格定义司法资源是什么，是一件困难的事，至少可以得出，司法资源是社会资源的一部分，它应包括司法机构、司法人员和与司法活动相关财政保障资源。从而可以得出，利用司法资源，必须有司法人员人力资源与财政资源的耗损。司法资源具有资源的特征稀缺性，是限的，有投入，并不能无限支取。滥用《现在汉语词典》解释为胡乱地或过度地使用。因为司法资源的稀缺性，探讨司法资源的滥用才有意义。
司法资源滥用具体表现为，1、在没有通过其他纠纷解决前，直接选择进入司法程序，司法活动具有最终裁量性，因此在司法途径之前，社会应有其他途径解决，司法是最终无可奈何的选择，在行政诉讼表现为，可先行复议，不经复议起诉，民事诉讼表现小额诉讼增加，当事人不经调解、协商途径等等；2、非法院主管案件，诉诸法院，在行政诉讼中，行政主体行为是否为行政行为，不管行政行为是否为内部行政行为，是否行政行为是否对相对人的权利与义务有影响，民事诉讼中，明知不可诉而诉，无理之诉；3、反复缠诉，一案一审再审，司法无权威，不具有最终裁量性。4、执行难，对执行难的错误认识，有执行能力案件经多次执行不能执行，无执行能力案件用尽措施，不及时终结，反复执行。
一、司法资源滥用存在的原因：
一是对法律期望值太高，法律宣传缺失，法律界过分宣扬法律途径是解决纠纷的最好途径，强调“为权利而斗争是对自己的义务”，2“主张权利是对社会义务。”3传统“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”，遭到法律人的无情讽刺，认为这与法治理念格格不入，甚至有法官认为亲兄弟明算帐，有纠纷上法庭是法治社会进步，案件数多少一直是法院考评法官工作的重要指标。 “我要求法律”4成为一部分缠访缠诉的人生信仰，致使一些本应该在民间解决的纠纷，一此本应该息事宁人的纠纷进入法院，不计成本的小额诉讼，宁可输钱不输气的官司，花几千元、几百元钱请律师打争议几百元的诉讼在法院常见，这种诉讼即使胜诉了，虽有个说法也是没个说法，《秋菊打官司》正是这个理念下的产物，讨个说法，秋菊最后的失落，不是因为法治与传统社会格格不入，而是这种理念与法治理念和传统不符，走向了另一个极端。家长里短的纠纷，本应是“父子没有隔夜仇，夫妻床头打架床尾和”，这类纠纷讨个说法，正是法治观念的缺失，有道是青官难断家务事，司法途径更多的成为当事人的心结，难以消除。
二是法律信仰缺失，与法律期望值太高相反，对法律的信仰缺失，这种缺失往往表现为对人的不信任，更为直接的说对当代司法机关和法官的不信任，未成诉讼先查法官户口的事，尤为普遍，更有甚者法官的祖宗三代也能查个明明白白。胜诉则法官青天，败诉则法官不公。不仅当事人如此，法官本身对法律信仰的缺失更为可怕，如“法官的权威在于公正，没有公正就没有权威”看视冠冕堂皇的道理下，也隐藏一个大的法治悖论，公正与权威本是司法的两面，没有权威哪来公正，法官点评其他法官判决书，将自己对法律理解和处理意见带入其他法官之中，法律如此博大，不同观点为常事，正如卡多佐所言“我们也许会尽我们的之所愿地努力地客观地理解事物,即使如此,我们却永远不可能用任何他人的眼睛来理解这些事物。”5同案同判只不过是乌托邦式理想，永远不可实现，如此点评判决书，给败诉当事人一丝希望，更多给了是当事人对司法的失望，寄希望于遇见贤人或包青天式的法官，所以上访缠诉不断，司法最终裁量权在这些法官和法律人眼中并未形成，法官没有正确的法律信仰，又如何能要求百姓尊重司法权威，所以肖扬院长最近几年关注司法权威的构建正是抓住了法院主要矛盾。
三是诉讼制度设置不合理。1、司法资源是有成本的，正因为如此国家要收取诉讼费，至少有以下几点好处，1）、避免当事人滥用司法资源，司法机关的设立是为全社会而设立，司法资源是全社会的资源，任何人利用这种资源都应支付一定的成本，诉讼需要慎重，毕竟是有成本；2）、减少当事人被诉的风险，与滥诉相对的，就是被别人诉的可能性降低。以上两点体现了息诉的法治理念，符合司法最终裁量性，当事人只有先通过其它途径解决纠纷，才是最为经济的，司法途径永远不会是最经济的解决纠纷的途径，诉讼不会是解决纠纷的最好途径，只有在没有其它途径可选择时，才应考虑的。新的诉讼收费办法，大有提倡小额诉讼之意，小额诉讼收费的降低仅是当事人诉讼成本的降低问题吗？可没看到司法成本增加必然，社会为此付出更多人力财力，在行政诉讼中需要很高成本的投入，过多考虑相对人利益，造成了原告低成本，行政主体行政执法成本增加，司法资源高投入的诉讼，民法公法化、商法公法化等诸多原因，现阶段民事行政交织在一起的诉讼日益增多，涉及第三人的行政诉讼中，原告进入诉讼的低门槛，就意味着诉讼地位不仅高于被告，也高于平等主体的第三人，行政诉讼主体地位不对等，行政诉讼不仅没有成为真正需要解决问题当事人的正当途径，反而成为那些不需要人的充分利用起来，或通过行政诉讼解决民事纠纷主要途径，可以提高胜诉的几率和诉讼费用风险。新收费办法低保户等诉讼费用无条件免收，权利不加限制，没有约束的权利都容易被滥用，不管是公权力还是私权力都是如此，如某法院一年受理某低保户案件仅行政诉讼案件8件，上诉6件，法官疲于应付，至少我们应重新审视新的诉讼收费办法真的合理。2、执行难问题，执行难是一个社会问题，一个社会诚信和法院诚信的问题，应本文所探讨的是司法资源问题，故仅局限于滥用一词谈执行难，难执行案件无终了时，无非三种原因，一是有执行能力，被执行人不执行，二是无执行能力要继续执行，三是有执行能力，因各种原因法院不执行。正确区分执行是真难与假难的问题，对于第二种情形而言，就不应列为执行难，市场和民事活动本身的特点，司法活动不能代替民商风险，法律应将此类案件提供其他途径，如破产，限制高消费，申报财产等等制度，对于第一类和第三类就是社会诚信和法院的诚信问题。3、检察院的民行抗诉和法院主动再审问题，申请再审案件轻易发动，对司法最终裁量权最具威胁的不是当事人，而正是法院和检察院的杰作，审理一案，反复再审，动用了全院的法官全院的书记员，基层法院常有发生，判决如此不稳定，公正与不公正，已经无所谓了，没有了权威，公正还在吗？司法权威早已不复存在，我们不承认法官的认识有限，不能容忍法官的自由裁量权，法官与法官，法官与检察官之间必须高度统一，同案同判，电脑量刑等深得“民心”的“现代”司法理念闪亮登场，法治的理念却又退了一大步。正如卡多佐所说：“它也许并非某一时刻都接受的同一个原则，也并非某个法官在所有时刻都接受的同一个原则。”6不管我们是否承认，法官在审理案件时必然要有法官个人独特的判断因素融于法官的判决之中。
二、解决司法资源滥用的对策，
1、法律宣传力度需要进一步加大，法律宣传模式简单，让百姓所能看到的生硬机械的法条，法律给百姓的感觉仍是深不可测，法国民法典深入人心的不是具体法律，而是法律后面的法治理念，缺少法治理念的宣传，法制宣传必然是苍白无力。物权法的制定，引起全社会百姓关注这部法律，但同时我们看到物权法出台，重庆最牛的钉子户拆迁案又进社会的视野，如何正确引导社会看待权利观，正是我们法律所要做的。法治的社会一定是普遍宽容与理性的社会，一个斤斤计较的社会必然是一个诚信普遍缺失的社会，至少宽容与理性传统道德观的缺失的社会，不可能发展法治社会，无诉传统需要我们重新审视，法治社会应是一个多途径解决社会各类纠纷的社会，而诉讼则是这些途径中最糟糕与无奈的选择，因为这时需要公权力进入私法领域。
2、规范法律服务市场，法律服务市场的紊乱造成后果，不正当的竞争普遍存在，宣扬不正当的诉讼观，1）、有案必办，致使一些本应通过其他途径或不属于通过途径解决的纠纷进入司法途径，律师更多是为自己的收入与名声着想；2）、对外称与某法院关系拉案源，败诉原因自然是关系不到，法官不公了，这种适应熟人社会、人治社会与市场经济运作模式格格不入，不利于律所和律师的发展，我们所看到的成功律师未必是优秀的，而是人际资源雄厚，法学理论精通的律师未必是个好律师，同时又给法院信用带来负面影响。
3、法官职业化，规范法官职业道德，减少与当事人接触，这点与马锡五、金桂兰审判方式格格不入，拉家常拉关系的调解方式确能做到息事宁人，化解纠纷的作用，可负面作用同样不少，运用不当，适得其反，在法官之间没有可借鉴的模式，即使有借鉴因法官不同而千差万别，适应于低效的熟人社会。我们要看到司法必须走到现代化，司法活动的礼仪必须要确立，司法活动必须要专业化、规范化、程式化，适用高速发展的市场经济，法官远离交际社会，在一段时间可能会取的相反的效果，与国人熟人社会观念不相符，国人总希望法官与自己关系近些，但从长远看，必然是明智的选择，让社会知道法官眼里只有抽象人和平等人，没有人可以通过某种途径而获得法律之外的利益。
4、司法最终裁量权的确立。司法最终裁量权，至少有两个含义，一是在通过司法途径解决纠纷前，应有其他解决纠纷的途径，如谢晖教授所言，应有自治和他治；二是通过司法途径解决后，具有终局性，社会不再提供也不应提供其他任何救济途径，这点也许与法院世纪主题“公正与效率”颇有争议，法官动员建议当事人上访，在法官之中常有发生，更有甚者法官亲自上访。美国联邦最高法院的一位大法官“不是因为我的判决是正确的,所以它才是终局的，恰恰相反，因为我的判决享有终局性，所以它是正确的。”而我们法官大多缺少这样意识，法官应将不同观点处理意见带入生效判决点评中，时有发生，甚至有好事法官愿拿自己判决给专家点评。司法独立问题又因此摆在我们的面前，“有治法，尚需有治人”的观点不仅适用人治社会，在法治社会仍有其合理的内核，法官的素质问题同样是个大问题，提高法官门槛，法官终身制，法官年龄适时老龄化，正是对这个时代的回应。(待修改)
（未经作者本人同意，不得转载）

参考书目：
1、《商法教程》顾功耘主编 上海人民出版社 2001年9月第1版
2、《为权利而斗争》[德]鲁道夫.冯.耶林著，胡宝海译 中国法制出版社 2004年11月第1版第23页
3《司法过程的性质》[美]本杰明.内森.卡多佐著 苏办译 商务印主馆 1998年11月第1版第3页第2页
4《法治讲演录》谢晖著 广西师范大学出版社会 2005年12月第1版
注释：
1、《商法教程》顾功耘主编 上海人民出版社 2001年9月第1版第15页
2、《为权利而斗争》[德]鲁道夫.冯.耶林著，胡宝海译 中国法制出版社 2004年11月第1版第23页
3、《为权利而斗争》[德]鲁道夫.冯.耶林著，胡宝海译2004年11月第1版第50页
4、《为权利而斗争》[德]鲁道夫.冯.耶林著，胡宝海译2004年11月第1版第63页
5、《司法过程的性质》[美]本杰明.内森.卡多佐著苏办译1998年11月第1版第3页第2页
6、《司法过程的性质》[美]本杰明.内森.卡多佐著苏办译1998年11月第1版第2页


中国银行业监督管理协会


中国银监会办公厅关于加大农产品生产加工流通信贷资金支持力度的紧急通知

银监办发〔2010〕350号


今年7月份以来，受国内外多种因素影响，我国价格总水平逐月攀升，特别是以农产品为主的城乡居民生活必需品价格上涨，成为推升价格总水平的主要因素。采取切实有效措施，扶持农产品生产，保障农产品供应，促进农产品市场价格稳定，成为当务之急。现就银行业金融机构支持农产品生产、加工、流通有关事项通知如下：

一、立足国民经济发展全局，把支持农产品生产、加工和流通作为当前信贷服务工作重点。各银监局和银行业金融机构要站在维护广大人民群众根本利益、维护社会和谐稳定的战略高度，充分认识当前稳定市场价格、支持农产品稳产增产的重要性和紧迫性。切实发挥金融扶持作用，把支持农产品生产、加工、流通作为当前涉农金融服务工作重点，有针对性地制定信贷计划，加大涉农贷款投放总量，着力满足农产品生产、加工、流通各环节有效信贷需求。

二、继续保持涉农贷款投放势头，按照市场化原则及时足额对农产品生产、加工和流通各环节提供资金支持。按照国务院宏观调控要求，银监会在年初就确定了银行业金融机构涉农贷款“两个不低于”（增量不低于上年、增速不低于各项贷款增速）、农村中小金融机构涉农贷款“三个高于”（增量高于上年、增速高于各项贷款增速、占比高于上年）的目标，支持“三农”发展。从前三季度执行情况看，各银行业金融机构涉农贷款投放总体实现既定目标，但机构之间、地区之间还很不平衡，有的还存在较大差距。要结合当前农产品价格上涨的严峻形势，继续加大涉农贷款投放力度，及时足额发放农产品收购、种植等贷款，对现期农产品贷款投放时间集中、投放量较大、信贷规模较紧的机构，要合理调整和优化信贷结构，坚决压缩非农贷款，增加支持农产品生产、加工和流通的信贷资金。

三、准确把握市场信号，对涨幅较大的产品和影响价格稳定的环节给予重点支持。各银行业金融机构要准确掌握当前农副产品各类品种的市场信息和今后一段时期的价格走势，对供给缺口较大的农产品品种予以重点支持，例如，粳米、玉米、蔬菜、棉花、食糖等，以提高这些产品的生产、加工能力，加大市场供应量。同时，对因物流不畅、运力较低等流通环节形成价格上涨的，要通过对集贸市场建设、冷链物流和运输企业的信贷扶持，加快农副产品市场流转。

四、科学掌控投放节奏，按照农产品生产、加工和市场流通规律灵活安排信贷资金。各银行业金融机构要根据价格上涨较大农副产品的生产、产销区运输时间、产品销售周期等特点，合理掌控涉农信贷投放节奏。对蔬菜主产区，可根据时令集中投放，避免耽误农时；在收获季节集中发放初级农产品收购资金等等。对从事农产品生产、加工和销售的农户和企业，要根据生产加工及流通上下游企业、农户资金需求状况确定信贷投放时机和额度，科学把控投放进度，保证资金及时到位。

五、认真落实支农政策，进一步提高农村金融服务质量和水平。各银行业金融机构要在有效覆盖贷款风险的前提下，科学运用农户小额信用贷款、联保贷款、银（社）团贷款等方式，充分考虑支持农产品生产、加工和流通的要求，按市场化原则确定利率水平，合理、灵活运用贷款利率浮动政策，严禁“一浮到顶”。要适度下放贷款权限，可在农村基层网点开设涉农贷款专柜，建立贷款审批绿色通道。在保证核心法律要素齐备的前提下，优化授信流程，简化审批环节，缩短审批时间。继续落实好灾区信贷政策，对信用良好的受灾户，要允许贷款合理展期，不降低信用评级，不给予加罚息。对因客观原因造成到期贷款未还但仍有合理有效贷款需求的农户，在注重防范风险的前提下，可以适度追加信贷投放，确保农产品生产信贷资金供应。对涉农企业发生财务困难，无力及时足额偿还贷款本息的，可按有关规定实施贷款重组。

六、切实加强信贷投向监管，有效控制和防范涉农信贷资金风险。各地银行业监管部门要切实加强对银行业金融机构信贷投向的监管，加强涉农信贷资金用途管控，认真落实“三个办法、一个指引”对信贷资金使用的各项要求，从源头上控制信贷资金挪用风险，严肃查处信贷资金挪用于农产品炒作、囤积居奇、哄抬物价等违规行为，抑制不合理信贷资金需求。同时，要督促和指导银行业金融机构紧密结合相关农产品价格形成因素，安排资金投放于造成供给缺口的主要环节，扶持生产，保障供应，有效支持实体经济发展。在持续加大涉农信贷投放，确保农产品生产、加工和流通资金的同时，要统筹兼顾“保增长”和“防风险”要求，加强贷款“三查”，严格执行放贷条件，强化风险监测和流程管控，保证资金安全，切实防范涉农不良贷款反弹。





 二○一○年十一月十九日