法经济学的方法、对象与目标/龙城飞将

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没有不受约束的特殊群体
-----全国政府采购论文评析（三）
来源于：
http://www.liaohai.com.cn
北京市辽海律师事务所


我国各级财政部门是政府采购货物、工程和服务的法定监督管理部门。《谁来监督监督者》是一篇揭露政府采购监管部门在实际工作中滥用公共权力的分析文章，是一篇实践性较强的警示性议论文。从文章内容来看，论文作者身处政府采购第一线，对于监督者所存在的不受约束的行政职权耳濡目染。对此，论文作者将各级财政部门在实践中所存在的形形色色权力、不规范的权力运作情况分别进行了例举和剖析，阐述了监督者拥有数种正位与越位的权力，越位与错位的权力，分析了权力与利益结合的情况。作者引用了民间形象比喻：“公章拴在裤腰带上”。经过生动论述后，作者提出了振聋发聩的呼吁：谁来监督监督者？在论文的第三部分，作者提出了限制监督者权力的具体建议。以下我们分三个部分，对作者在文章中所要说明的问题及其精华逐一进行些分析。
一、监督者在实践中所拥有的权力
《谁来监督监督者》一文的第一部分即监督者拥有的权力，作者根据自己的了解和观察，依据所掌握的论据材料，对监督者在实践中所拥有的权力分别进行了例举和解剖，作者认为，监督者拥有的权力主要有：1、签章签字报销权。2、处罚权。3、考核权。4、现场监督权。5、考察权。6、评委库建立与管理权。7、定点采购与协议供货单位确定权与管理权。8、制定政策法规、政府集中采购目录权。9、采购计划下达、采购方式确定与修改权。10、备案权。11、投诉处置权。针对前述的11项权力（有些属于权利）中的内涵和外延，作者分别在论文中进行了一些分析和解说。看完这些论述，正如作者所言，笔者的确是有些惊讶。有些行政职权是属于法律明确赋予的，有些是属于私自滥设的。在这些权力或权利中，有的专业性和业务性都很强，应该属于政府采购中心行使，监督部门是无权独揽的。
在签章签字报销权这一项中，作者指出这是一项很大的权力，多签少签发票与定点单位利益有直接关系。作者说，这项权力涵盖采购项目付款审结与财务报销时的签字权，是控制政府采购规范支出的最后一道关口，也是最重要的关口之一，同时可能是寻租行为最容易发生的地方。一旦审核签字权集中在一个人手中，会有许多弊端，汽车保险费用审核，汽车维修中的诸多猫腻，报帐时没有采购中心出具的付款申请以及采购人出具的采购合同，将有可能蜕化成腐败温床。更为严重的是，某些单位未进入政府采购，无法报帐时会通过领导关系，经办人员有时也迫于领导压力，或者有意寻租，最终签字盖章，致使大量的自行采购行为得以顺利完成最后手续，逍遥法外，扬长而去。会计核算中心假如只见有采购办签字盖章的发票一律放行，那么将可能有许多自行购买的项目逃避处罚，通过关系与权力寻租扰乱政府采购市场。作者所谈的这些情况带有普遍性，笔者也曾不少听到采购中心介绍的类似情况。这是亟待引起有关部门重视的问题。
在定点采购与协议供货单位确定权与管理权这一项中，作者分析道：目前有一部分采购管理部门把持着定点采购与协议供货单位的中标确定权，采购中心只有组织制作标书、确定评分办法、邀请推选中标候选人的权力，而中标单位的决定权在管理部门，甚至一提到管理事务监管部门就来了条件反射，一并揽入自己怀中。诸如对定点与协议供货单位日常事务性管理、票据签章、报表汇总、履约检查。根本没有考虑这些具体业务工作应该由采购中心来授理，监管者既当运动员又当裁判员，或者监督机关虽然当起了裁判员，却没有裁判的对象，实际工作时自己裁判自己。笔者非常赞同作者观点，因为类似问题在其它省市财政监管部门也同样存在。
二、监督者滥用公共权力的实际情况
这是论文《谁来监督监督者》第二部分的内容，即监管者权力运作现状。论文作者结合第一部分的剖析，进一步对各级财政部门在实践工作中权力滥用的情况进行了例举和论述：第一，借手中拥有的权力，大搞寻租谋利行为。第二，仗势压人，插手具体业务工作，使用双重标准，干扰集中采购机构正常工作。第三，对集中采购机构的发展不闻不问，放手让采购中心随心所欲，监管不力或监管缺位、失位。第四，刻意回避政府采购工作机制与环境不畅等问题，明哲保身，行政不作为泛滥成灾。
作者对第二部分的阐述，笔者也有同感的内容是：对占财政支出80%以上的工程招标失去监督权；招标代理机构抢占政府采购份额；采购人有选择地委托属于集中采购目录内的通用项目给社会中介代理机构；采购人刻意逃避公开招标并用领导批示形式追求自我购买；采管不分现象还在一定范围存在；集中采购机构设置未得财政拨款，生存艰难，环境恶化，有被弱化和边缘化的趋势；工程招标尚未纳入政府采购有效范围。这些问题很大程度上与监管部门的行政不作为有关，监管机构行政作为缺乏激励与动力机制，按照市场经济原理，监督机构没有经济动力，而集中采购机构可以通过收取一定比例的中标服务费获得经济利益，这种利益上的不对称会使得行政行为的驱动力不足，经济利益上的不对等心理膨胀的结果，使得监督机构有可能放弃神圣的监管使命。更深层次的原因还在于监管部门缺乏平级或上一层的有效监督，仅仅凭借行风评议风险、年终考核权重，或者走马灯轮换的领导政绩上的追求等因素，没有制度上的约束力。
作者提出的系列问题的确令人深思：财政部门负有法定的监督职责，对所存在的问题不积极地履行监督义务，这也是行政法上滥用职权的一种表现形式，应该受到有关部门的监督。当然，立法必须明确这个有关部门究竟应该属于谁。现行法律赋予同级财政部门的监督职权，实际上作为与众多采购人平级单位的财政部门根本就无法有效地行使主管权。由此，我们应该反思立法所存在的缺陷。
三、限制监督者权力的具体建议
《谁来监督监督者》一文的第三部分即对监管者加强监督的措施。这是作者在分析和论述前面两部分的基础上所提出来的六条建议：一是采管分离到位，职权清晰。二是纪委监察局要加强对监督者廉政情况的监督检查力度，严格追究监督者相关责任。三是寻求制度上的保障。四是监督机构内部要相互制约、相互监督。五是以投诉行为作为监督监督者的有力武器。六是努力构建监督权行使的平台与对象。
作者认为，在目前没有更好的对监督者不良行为进行有效监督的情况下，或者说不能再设立一个专门的对监督机关进行再监督的现状下，只能通过相关部门的权责明确分离，内部岗位设置，制度保障来加强相互监督。监督与被监督其实与是一把双刃剑，一句话权力就是责任，权力使用得好能够正常行使法律赋予的神圣职责，使用得不好，将会扰乱监督市场，破坏工作环境，那就得接受别人的监督，损害监督者的形象与权威，在这种情况下，被监督者完全可以站出来对监管者进行监督，及时指出其不正确地方，共同铸造政府采购的宏伟大业。作者提出的对监管者加强监督的最后一条措施给人印象深刻：抽象的监督权是不存在的，要监督必须通过一个媒介或平台才能进行，集中采购机构、供应商、采购人其实都是监督权行使的平台与对象。
在阅读《谁来监督监督者》一文之前，可能许多人并不知晓财政部门在政府采购活动中究竟拥有多大权力，正如作者所言：社会各界似乎过于把眼光盯在集中采购执行部门的规范性方面了，而对监管者行为是否违法缺乏足够警惕，由于监督者的行为是隐性的，投诉案件往往都集中在采购中心身上，很少有针对政府采购监管理部门的，而采购中心的申诉权声音又那么的微弱，甚至起不到任何作用。对此，笔者曾经在许多政府采购论文中对财政部门和采购人的权力指出过质疑，而对我国各级政府采购中心所处境况深表担忧。众所周知，任何制度必须具备规范性、可预见性和强制性，从而才能引导、制约人们的行为，使其按照法律、制度事先设定的标准和要求行为或不行为。我国现行的制度建设很不合理，对财政部门、采购人、采购中心、招标公司、供应商等各方当事人的权利义务的设置是非常不对等的，政府采购中心受到约束和限制的条款最多，采购人和监管部门承担的义务最少。在权力与义务不对称的情况下，法律的天平自然会发生倾斜。因此，《谁来监督监督者》所反映的问题非常具有现实意义，为今后立法的完善提供了可资借鉴的范本。
点评作者：谷辽海
2006年6月18日星期日于北京寓所


财政部 水利部 国土资源部等


关于印发《中央财政山洪灾害防治县级非工程措施建设补助资金管理暂行办法》的通知

财农[2012]3号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、水利（水务）厅（局）、国土资源厅（局）、气象局，新疆生产建设兵团财务局、水利局、农业局、国土资源局：

　　根据国务院常务会议精神，2010年11月财政部、水利部、国土资源部和中国气象局全面启动了全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设工作，计划用3年时间，初步建成覆盖全国1836个县级山洪灾害防治区的非工程措施体系。为加强和规范中央财政山洪灾害防治县级非工程措施建设补助资金使用管理，我们制定了《中央财政山洪灾害防治县级非工程措施建设补助资金管理暂行办法》，现印发你们，请遵照执行。


　　　　财政部 水利部 国土资源部 中国气象局

　　　　　　　　二〇一二年三月九日


附件：　　

中央财政山洪灾害防治县级非工程措施建设补助资金管理暂行办法


　　第一条 为加强和规范中央财政山洪灾害防治县级非工程措施建设补助资金（以下简称中央补助资金）使用管理，提高资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》等有关法律法规，制定本暂行办法。

　　第二条 山洪灾害防治县级非工程措施建设项目（以下简称县级非工程措施建设项目）所需资金，由中央和地方财政共同承担。中央补助资金专项用于补助各省、自治区、直辖市、计划单列市以及新疆生产建设兵团（以下简称各省）纳入《全国山洪灾害防治规划》范围内的县（区、市、团场）开展县级非工程措施建设项目，提高山洪灾害防御能力。

　　第三条 地方财政部门应积极筹措资金，切实加大财政投入，确保全面完成山洪灾害防治县级非工程措施建设任务。地方财政承担项目建设后的运行维护经费，确保项目设施正常运行，发挥效益。运行维护经费定额标准，由地方财政部门会同同级水利、气象部门制定。

　　第四条 中央补助资金分配实行与地方财政上一年度安排的县级非工程措施建设项目资金一定比例挂钩奖补激励机制。中央财政视财力可能，加大对新疆维吾尔自治区、西藏自治区及云南省、甘肃省、四川省、青海省等4省藏区的支持力度。

　　第五条 各省县级非工程措施建设项目实施方案应当统筹考虑水利、气象建设内容，避免重复建设，其中气象建设内容为总投入的10%左右。

　　第六条 各省水利部门会同同级财政、国土资源、气象部门，负责组织本行政区域内上年度县级非工程措施建设项目的总结评估工作。总结评估的内容包括资金安排、资金管理、建设进展、建设管理等有关情况。总结评估报告应于每年3月31日前联合上报财政部、水利部、国土资源部和中国气象局。

　　水利部会同财政部、国土资源部和中国气象局，对各省上报的年度总结评估报告按照一定比例进行总体评估。总体评估结果作为当年安排中央补助资金的重要参考依据。

　　第七条 每年5月20日前，财政部根据当年中央补助资金预算规模，按照各省财政上一年度安排的山洪灾害防治县级非工程措施建设资金的一定比例挂钩测算，同时将上年度项目总体评估结果作为重要参考依据，商水利部、国土资源部、中国气象局下达各省财政部门当年中央补助资金预算控制指标，并抄送同级水利、国土资源、气象部门。

　　各省财政部门会同同级水利、国土资源、气象部门按照预算控制指标等额编报资金申请文件，于5月30日前联合上报财政部、水利部、国土资源部和中国气象局。

　　第八条 每年6月30日前，财政部将中央补助资金预算下达到各省财政部门，并抄送同级水利、国土资源、气象部门。

　　财政部上一年度按一定比例提前通知的中央补助资金预算，待本年度下达正式预算后再按程序安排使用。

　　第九条 中央补助资金预算下达后，各省财政、水利部门会同同级国土资源、气象部门，根据各县防治任务和组织实施方式等实际情况，统筹安排中央补助资金，用于当年安排的县开展山洪灾害防治非工程措施建设。各省财政部门原则上在收到中央财政资金下达文件一个月内按预算级次和程序及时下达中央补助资金预算，加快预算执行，提高资金使用效益。

　　对新疆生产建设兵团的中央补助资金，列入中央本级预算。

　　第十条 地方各级财政、水利、国土资源、气象等有关部门应协同配合，共享资源，避免重复建设，按照有关要求如期完成县级非工程措施建设任务。

　　第十一条 中央补助资金主要用于监测预警及平台设施设备的购置、安装，软硬件的购置、开发、集成，转移预案编制，宣传培训和演练等实施方案确定的非工程措施支出。不得用于楼堂馆所建设、管理费、会议费、交通工具购置、人员补贴等支出。

　　第十二条 中央补助资金使用中，属于政府采购管理范围的，按照政府采购有关规定执行。资金支付按照财政国库管理有关规定执行。

　　第十三条 地方各级财政、水利、国土资源、气象部门，新疆生产建设兵团，应当加强对中央补助资金购置的物资材料和设备、设施的管理。

　　第十四条 中央补助资金专款专用，任何部门和单位不得以任何理由挤占挪用。各级财政、水利、国土资源、气象部门，新疆生产建设兵团以及资金使用单位要严格遵守有关财务管理制度，确保资金安全、规范、有效使用。

　　第十五条 地方各级财政部门应当会同同级水利、国土资源、气象部门，加强对中央补助资金使用管理情况的监督检查，检查中发现的问题及处理情况应当及时上报财政部、水利部、国土资源部和中国气象局。

　　第十六条 地方各级财政、水利、国土资源、气象部门，新疆生产建设兵团及资金使用单位，应当自觉接受审计部门、财政部门以及主管部门的监督检查，及时提供相关财务资料。对中央补助资金使用管理过程中存在财政违法行为的单位及个人，依照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）进行处理。

　　第十七条 各省财政部门会同同级水利、国土资源、气象部门，可根据本办法并结合实际，制定实施细则，并报送财政部、水利部、国土资源部和中国气象局。

　　第十八条 本暂行办法由财政部会同水利部、国土资源部、中国气象局负责解释。

　　第十九条 本暂行办法自2012年3月20日起施行。

　　

　　


附件下载:

中央财政山洪灾害县级非工程措施建设补助资金管理暂行办法.doc

http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpjZhengCeFaBu_2_2/201203/t20120316_635641.html